Sentenza n. 1566/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la D.G.R.C. n. 757/2024, gli atti presupposti e la delibera dell’ASL Napoli 3 di presa d’atto, contestando l’assegnazione dei volumi massimi e dei correlati limiti di spesa per le strutture private accreditate. Ha dedotto: violazione dei principi di concorrenza e non discriminazione e dell’art. 106 TFUE, nonché dei pareri dell’AGCM; eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, violazione della trasparenza, del principio del clare loqui e dell’art. 97 Cost.; violazione del principio tempus regit actum e del legittimo affidamento. Con motivi aggiunti ha impugnato la D.G.R.C. n. 175/2025, che ha approvato gli schemi contrattuali con clausola di salvaguardia, deducendo i medesimi vizi in via derivata. La clausola prevedeva l’accettazione espressa, completa e incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, nonché la rinuncia alle azioni e impugnazioni già intraprese o instaurabili contro tali atti per l’annualità contrattuale. La ricorrente ha chiesto una rivalutazione dell’orientamento favorevole alla clausola, richiamando il contrario indirizzo del CGARS, secondo cui essa sarebbe nulla per violazione dell’art. 1462 c.c., indeterminatezza dell’oggetto, violazione degli artt. 24 e 113 Cost. e sviamento di potere.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti per carenza di legittimazione e interesse derivante dalla sottoscrizione della clausola di salvaguardia nei contratti relativi alle annualità 2024 e 2025. Secondo il Collegio, la clausola è legittima e comporta l’accettazione dei provvedimenti sui tetti di spesa, sulle tariffe e sugli atti collegati, precludendo le azioni dirette a sovvertire gli atti generali di programmazione economica sanitaria. Essa è funzionale al contenimento della spesa e alla sostenibilità del servizio sanitario, cui sono tenute anche le strutture private accreditate. Il TAR ha escluso il contrasto con i principi concorrenziali e con gli artt. 24 e 113 Cost., ritenendo prevalente l’interesse pubblico alla continuità delle prestazioni sanitarie e all’equilibrio finanziario del sistema. Ha escluso anche la nullità per violazione dell’art. 1462 c.c., rilevando che l’annullamento degli atti presupposti inciderebbe sull’efficacia del contratto, non necessariamente sulla sua nullità, e che la struttura può comunque richiedere al paziente il prezzo integrale una volta esaurito il budget. Ha inoltre ritenuto determinato o determinabile l’oggetto della clausola, poiché riferito ai provvedimenti sui tetti di spesa, sulle tariffe e agli atti collegati o presupposti, limitatamente all’annualità contrattuale. È stato escluso l’eccesso di potere, poiché la clausola non mira illegittimamente a selezionare gli operatori disposti a rinunciare alla tutela giurisdizionale, ma ad assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria. Il Collegio ha confermato il proprio orientamento nonostante il contrario indirizzo del CGARS, ritenendo di aderire alla giurisprudenza del Consiglio di Stato. Ha aggiunto che, anche in mancanza di sottoscrizione, il rifiuto del contratto avrebbe comportato la sospensione automatica dell’accreditamento ai sensi dell’art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, d.lgs. 502/1992, con conseguente assenza di interesse a contestare il budget. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 1.500,00 oltre accessori in favore della Regione Campania e in euro 1.500,00 oltre accessori in favore dell’ASL Napoli 3.

Norme richiamate

• art. 8-bis d.lgs. 502/1992

  La disciplina dell’accreditamento e dell’erogazione delle prestazioni sanitarie per conto del SSN deve essere coordinata con le esigenze di programmazione e contenimento della spesa pubblica.

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  L’accreditamento istituzionale inserisce le strutture private nel sistema sanitario pubblico, assoggettandole ai relativi vincoli programmatori e finanziari.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  In caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l'accreditamento istituzionale di cui all’articolo 8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale interessati è sospeso.

  La mancata sottoscrizione dell’accordo comporta automaticamente la sospensione dell’accreditamento, senza necessità di una valutazione discrezionale dell’amministrazione; la struttura che rifiuta il contratto non può contestare il budget assegnato.

• art. 106 TFUE

  Il TAR ha escluso che la disciplina dei tetti di spesa e dell’accreditamento contrasti con i principi unionali, in ragione della prevalenza degli interessi pubblici connessi all’organizzazione e al finanziamento del servizio sanitario.

• art. 1462 c.c.

  Il TAR ha escluso la nullità della clausola di salvaguardia per violazione del divieto di clausole limitative delle eccezioni, ritenendo non dimostrato che l’annullamento degli atti sui tetti di spesa determini la nullità del contratto e rilevando che la struttura non è obbligata a erogare prestazioni oltre il budget a carico del SSN.

• art. 1418 c.c.

  L’ipotizzato contrasto della clausola con norme imperative non è stato ravvisato dal Collegio.

• art. 1419 c.c.

  Il TAR ha osservato incidentalmente che l’eventuale nullità della clausola potrebbe comportare la caducazione dell’intero contratto, ove la clausola costituisca condizione essenziale per l’interesse della parte pubblica alla stipulazione.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La clausola di salvaguardia non viola il diritto di difesa e il diritto alla tutela giurisdizionale, poiché la rinuncia è volontariamente accettata nell’ambito dell’adesione al sistema di sanità pubblica e non impedisce in assoluto il controllo giurisdizionale.

• art. 97 Cost.

  Il motivo relativo a trasparenza e buon andamento non è stato esaminato nel merito per l’inammissibilità del ricorso derivante dalla sottoscrizione della clausola.

• art. 99 c.p.a.

  Il TAR ha ritenuto di non poter rimettere direttamente all’Adunanza plenaria la questione relativa al contrasto tra gli orientamenti del Consiglio di Stato e del CGARS sulla clausola di salvaguardia.

Massime di principio

• La sottoscrizione, da parte di una struttura privata accreditata con il Servizio sanitario nazionale, di un contratto contenente una clausola di salvaguardia che accetta i provvedimenti sui tetti di spesa, sulle tariffe e sugli atti collegati o presupposti preclude l’impugnazione di tali atti quando l’azione mira sostanzialmente a sovvertire la programmazione economica del settore sanitario.
• La clausola di salvaguardia inserita nei contratti con le strutture private accreditate è legittima se riferita ai provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e agli atti collegati o presupposti, con rinuncia limitata alle azioni riguardanti l’annualità regolata dal contratto; il relativo oggetto è sufficientemente determinato o determinabile.
• L’accettazione della clausola di salvaguardia non viola, secondo l’indirizzo seguito dal TAR, gli artt. 24 e 113 Cost., poiché costituisce adesione volontaria alle condizioni di accesso al sistema sanitario pubblico e non elimina il controllo giurisdizionale sugli atti amministrativi.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e di equilibrio finanziario del sistema possono giustificare l’imposizione di limiti programmatori alle strutture private accreditate, che non sono estranee ai vincoli derivanti dal piano di rientro e devono accettare le condizioni economiche necessarie ad assicurare la continuità dei livelli essenziali di assistenza.
• La mancata sottoscrizione dell’accordo contrattuale da parte della struttura accreditata comporta automaticamente la sospensione dell’accreditamento ai sensi dell’art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, d.lgs. 502/1992; in tale situazione la struttura non dispone dell’interesse a contestare il budget assegnato, non potendo erogare prestazioni a carico del bilancio regionale.

Come è indicizzato