Corte di giustizia, Sentenza C-620/16

Inadempimento della Germania per il voto contrario alla posizione dell’Unione in seno all’OTIF

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE proposto dalla Commissione contro la Repubblica federale di Germania. Al centro della controversia vi è la partecipazione della Germania alla 25a sessione del comitato di revisione dell’OTIF, nella quale lo Stato membro ha votato contro la posizione dell’Unione definita nella decisione 2014/699/UE e ha pubblicamente contestato sia tale posizione sia le modalità di voto previste.

Fatti e procedimento

La Commissione ha contestato alla Germania di aver violato la decisione 2014/699/UE del Consiglio e l’articolo 4, paragrafo 3, TUE. Dopo una fase precontenziosa, il parere motivato è stato emesso l’11 dicembre 2015; la Germania ha mantenuto la propria posizione, sostenendo che l’Unione non avesse competenza sulle modifiche in discussione e che la decisione del Consiglio fosse illegittima. La Commissione ha quindi adito la Corte. Nel frattempo, la Germania aveva anche impugnato la decisione 2014/699/UE nella causa C-600/14, decisa con sentenza del 5 dicembre 2017, che ha respinto il ricorso di annullamento.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto l’articolo 258 TFUE sul ricorso per inadempimento e l’articolo 4, paragrafo 3, TUE sul principio di leale cooperazione. Sul piano dell’azione esterna dell’Unione rilevano l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, che consente al Consiglio di fissare le posizioni da assumere a nome dell’Unione in seno a un organo istituito da un accordo internazionale, e l’articolo 288, quarto comma, TFUE, che attribuisce natura obbligatoria alle decisioni. Sono inoltre richiamati gli articoli 263, 278 e 279 TFUE, in relazione ai rimedi giurisdizionali e alle misure provvisorie, nonché la decisione 2014/699/UE, la decisione 2013/103/UE e l’accordo di adesione dell’Unione all’OTIF.

Eccezione di irricevibilità

La Germania sosteneva che il ricorso fosse irricevibile perché il comportamento contestato si era esaurito con la fine della sessione OTIF, quindi prima della scadenza del termine del parere motivato, richiamando la giurisprudenza in materia di appalti pubblici. Sosteneva inoltre di aver adottato tutte le misure necessarie per conformarsi al parere motivato, anche mediante una dichiarazione resa in occasione della successiva assemblea generale OTIF.

La Corte respinge queste eccezioni. Osserva che, nel caso di specie, la violazione di una decisione adottata ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE incide non solo sul piano interno, ma soprattutto sull’unità e sulla coerenza dell’azione esterna dell’Unione. Gli effetti della condotta non si esauriscono dunque nel singolo voto espresso in seno all’organizzazione internazionale, ma si proiettano sull’azione internazionale dell’Unione nel suo complesso. Ammettere l’irricevibilità consentirebbe agli Stati membri di trarre vantaggio dalla propria violazione e svuoterebbe di efficacia il controllo ex articolo 258 TFUE. Quanto all’asserita conformazione successiva, la Corte rileva che tale profilo attiene al merito, non alla ricevibilità.

Vincolatività della decisione 2014/699/UE

Nel merito, la Germania sosteneva che le previsioni relative ai punti 4 e 7 dell’ordine del giorno avessero natura meramente raccomandatoria e che, in particolare per il punto 4, il voto spettasse agli Stati membri. La Corte respinge anche tale argomento. Richiamando l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE e l’articolo 288, quarto comma, TFUE, afferma che la decisione del Consiglio è vincolante in tutti i suoi elementi. Il fatto che l’allegato utilizzi l’espressione "posizione coordinata raccomandata" non ne elimina la natura obbligatoria, confermata sia dal tenore imperativo delle formulazioni sia dal fatto che l’atto consente solo modifiche di minore entità.

La Corte conclude quindi che la Germania, votando contro la posizione dell’Unione e contestando pubblicamente l’esercizio del diritto di voto previsto per il punto 7, ha violato la decisione 2014/699/UE.

Impossibilità di disapplicare unilateralmente l’atto e presunta illegittimità

La Germania invocava anche l’illegittimità della decisione 2014/699/UE, sostenendo di non aver potuto ottenere tutela giurisdizionale in tempo utile e di poter far valere incidentalmente tale illegittimità nel presente giudizio. La Corte ricorda, però, che nell’ordinamento dell’Unione gli atti delle istituzioni godono di una presunzione di legittimità e che uno Stato membro non può adottare unilateralmente misure correttive o di difesa per sottrarsi agli effetti di un atto vincolante. Inoltre, il sistema dei rimedi giurisdizionali separa chiaramente il ricorso per annullamento dall’azione per inadempimento; salvo ipotesi estreme di atto inesistente, l’illegittimità non può essere opposta in difesa nel procedimento ex articolo 258 TFUE. Nel caso concreto, non ricorrevano vizi così gravi da poter qualificare l’atto come inesistente.

Violazione dell’obbligo di leale cooperazione

Quanto alla seconda censura, la Corte rileva che il comportamento della Germania ha creato un dubbio sulla capacità dell’Unione di esprimere una posizione unitaria e di rappresentare coerentemente i propri interessi in sede internazionale. La divergenza pubblicamente manifestata rispetto alla posizione dell’Unione, nonostante l’adozione della decisione del Consiglio, rischiava di compromettere il potere negoziale dell’Unione in seno all’OTIF e ne pregiudicava la credibilità e la reputazione. La successiva dichiarazione della Germania non ha eliminato tali effetti, anche perché non risultava che essa avesse chiarito in sede OTIF la propria futura condotta in modo idoneo a sanare il pregiudizio.

La Corte esclude che la Germania possa giustificare la propria condotta invocando eventuali carenze delle istituzioni dell’Unione o difficoltà connesse all’adesione dell’Unione all’OTIF.

Dispositivo

La Corte dichiara che la Repubblica federale di Germania, avendo votato contro la posizione definita nella decisione 2014/699/UE e avendosi pubblicamente dichiarata contraria a tale posizione e alle modalità di voto previste, è venuta meno agli obblighi derivanti da detta decisione e dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE. La Germania è condannata alle spese; il Consiglio sopporta le proprie spese in quanto interveniente.