Sentenza n. 5363/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

Il consorzio ricorrente, risultato primo graduato, aveva indicato una consorziata come esecutrice dei lavori, dichiarando per essa l'applicazione del CCNL Metalmeccanica, codice C011, mentre la lex specialis indicava il CCNL Edilizia, codice F012. In sede di verifica dell'equivalenza, il consorzio aveva dapprima prodotto una dichiarazione di equivalenza, poi dichiarato l'intenzione di applicare il CCNL Edilizia, prospettato il riconoscimento di elementi economici ad personam e sostenuto che la consorziata avrebbe svolto soltanto attività di fornitura delle barriere, senza operare in cantiere. La stazione appaltante ha ritenuto tali dichiarazioni inidonee, qualificando la consorziata come impresa esecutrice sulla base dell'offerta originaria e considerando non modificabile ex post il CCNL indicato e i relativi costi della manodopera. Il ricorso deduceva: violazione dell'art. 11 del d.lgs. 36/2023 e del disciplinare, travisamento dei fatti, per avere la stazione appaltante considerato la consorziata esecutrice anziché mera fornitrice; violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, assumendo che il CCNL Metalmeccanica fosse pertinente alle lavorazioni; eccesso di potere per errore nell'interpretazione dei CCNL, difetto di motivazione e contestazione del giudizio di non equivalenza; violazione del principio del risultato e degli artt. 67, commi 17 e 18, del d.lgs. 36/2023, sostenendo la possibilità di una modifica in riduzione o della sostituzione della consorziata. Il ricorrente contestava inoltre l'illegittimità del diniego opposto alla dichiarazione postuma di applicazione del CCNL Edilizia e all'impegno a riconoscere trattamenti economici individuali compensativi.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che l'offerta originaria qualificasse chiaramente la consorziata come impresa esecutrice dei lavori, non come mera fornitrice; la successiva riqualificazione come fornitrice avrebbe modificato sostanzialmente l'offerta dopo la scadenza del termine, in violazione della par condicio. Ha escluso che fosse ammissibile dichiarare per la prima volta in sede di verifica dell'equivalenza l'impegno ad applicare il CCNL Edilizia, poiché il CCNL concretamente applicato è elemento essenziale dell'offerta, incidente sui costi della manodopera. L'art. 11, comma 4, del d.lgs. 36/2023 è stato interpretato nel senso che il concorrente che abbia già indicato il CCNL della stazione appaltante deve confermare tale applicazione, mentre chi abbia indicato un diverso CCNL deve provare in sede di offerta l'equivalenza delle tutele e non può sostituire successivamente il contratto dichiarato. È stata altresì ritenuta inammissibile la prospettazione di elementi economici ad personam, poiché l'equivalenza deve essere verificata mediante il confronto tra i sistemi collettivi astrattamente previsti dai due CCNL e non sulla base di trattamenti individuali futuri o fattuali. Il principio del risultato, avente natura di criterio interpretativo, non consente deroghe all'immodificabilità dell'offerta e alla par condicio. Il TAR ha poi escluso che, sotto il codice vigente, sia sufficiente la mera pertinenza del CCNL all'oggetto dell'appalto: l'operatore deve applicare il CCNL indicato dalla stazione appaltante oppure dimostrare che il diverso CCNL garantisca tutele economiche e normative equivalenti. Quanto al giudizio di non equivalenza, il Collegio lo ha qualificato come espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti. Nel caso concreto la stazione appaltante aveva svolto un'istruttoria completa, anche mediante acquisizione del parere di un esperto giuslavoristico, e aveva motivato puntualmente le differenze tra i CCNL. La non equivalenza risultava inoltre confermata dalla retribuzione annua lorda sensibilmente inferiore del CCNL Metalmeccanica e dall'assenza di dimostrazione di tutele equivalenti a quelle assicurate dalla bilateralità e dalla cassa edile. Spese integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all'affidamento o all'aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l'operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell'esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele

  Il concorrente che abbia indicato in offerta un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante deve dimostrare l'equivalenza delle tutele; non può sostituire postuma­mente il CCNL dichiarato con quello indicato nel bando. Il CCNL applicato è elemento essenziale dell'offerta perché incide sui costi della manodopera.

• art. 67, commi 17 e 18, d.lgs. 36/2023

  Le disposizioni sulla sostituzione o modifica dei consorziati non consentono, nel caso esaminato, di alterare un elemento essenziale dell'offerta, quale il CCNL applicabile e la struttura dei costi della manodopera.

• art. 74, comma 1, c.p.a.

  Richiamato dal giudice quale base per la motivazione mediante richiamo a precedenti conformi.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Richiamato dal giudice quale base per la motivazione mediante richiamo a precedenti conformi.

Massime di principio

• Nelle gare disciplinate dal d.lgs. 36/2023, quando la lex specialis individua il CCNL applicabile, l'operatore economico deve applicare quel contratto oppure indicare un diverso CCNL e dimostrare l'equivalenza delle tutele economiche e normative; la mera pertinenza del diverso contratto all'oggetto dell'appalto non è sufficiente.
• Il CCNL concretamente applicato costituisce un elemento essenziale dell'offerta, poiché incide sulla determinazione dei costi della manodopera e sulla valutazione della sostenibilità e dell'eventuale anomalia dell'offerta; la sua sostituzione dopo la scadenza del termine di gara integra una modifica sostanziale non consentita.
• La dichiarazione di equivalenza deve riguardare il confronto tra i sistemi di tutela previsti dai rispettivi contratti collettivi, considerati in termini generali e astratti; non è sufficiente prospettare futuri accordi individuali o elementi economici ad personam destinati a compensare le differenze tra i CCNL.
• La riqualificazione postuma di un soggetto indicato nell'offerta come consorziato esecutore dei lavori in mero fornitore determina una modifica sostanziale dell'offerta e non può essere ammessa se altera la struttura della partecipazione o elude la par condicio.
• Il giudizio della stazione appaltante sull'equivalenza delle tutele collettive è espressione di discrezionalità tecnica ed è sindacabile dal giudice amministrativo solo per manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità, travisamento dei fatti o violazioni procedurali.
• Il principio del risultato opera come criterio interpretativo del codice dei contratti pubblici, ma non autorizza deroghe ai principi di immodificabilità dell'offerta, par condicio e cristallizzazione delle dichiarazioni rese alla scadenza del termine di gara.

Come è indicizzato