Sentenza n. 528/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego regionale dell’Autorizzazione Unica, ex art. 12 d.lgs. 387/2003, per un impianto agrivoltaico di 52.557 kWp e le opere di connessione nei Comuni di Pabillonis e Guspini. Il progetto aveva ottenuto la valutazione positiva di compatibilità ambientale e il parere favorevole in materia di incidenza Natura 2000. La società ha dedotto, in particolare, l’illegittimità del rilievo relativo alla mancata disponibilità giuridica delle aree, sostenendo che l’Autorizzazione Unica avrebbe potuto assorbire o sostituire il nulla osta demaniale e che la disponibilità delle aree avrebbe potuto essere dimostrata nel corso del procedimento. Ha inoltre contestato la richiesta di produrre sin dall’istanza la documentazione sulla disponibilità delle aree private e il piano particellare di esproprio completo dei dati richiesti dalla disciplina regionale, prospettando il contrasto delle linee guida regionali con quelle nazionali. La ricorrente ha dedotto anche ulteriori censure riferite alla disciplina regionale sulle aree non idonee e alla legge regionale n. 20/2024, censurata per incostituzionalità, ma il Collegio ha ritenuto assorbito il relativo esame.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto legittimo il diniego già per la mancata dimostrazione, al momento della presentazione dell’istanza di Autorizzazione Unica, della disponibilità delle aree demaniali interessate dalle opere di connessione. Secondo il Collegio, le Linee guida nazionali del 10 settembre 2010, le linee guida regionali approvate con D.G.R. n. 3/25 del 2018 e la disciplina applicabile impongono che la documentazione sulla disponibilità dell’area costituisca contenuto minimo dell’istanza e requisito di procedibilità. Per le aree demaniali, non essendo possibile ricorrere alla dichiarazione di pubblica utilità e all’esproprio come per le aree private, il richiedente deve disporre almeno del nulla osta propedeutico alla concessione demaniale. La concessione demaniale e il relativo nulla osta non sono atti di assenso assorbibili nella conferenza di servizi dell’Autorizzazione Unica: la concessione ha natura dispositiva e patrimoniale, attribuisce un diritto di godimento su un bene pubblico e richiede un procedimento autonomo. Nel caso concreto, la società non aveva né prodotto il nulla osta al momento della domanda né presentato, durante il procedimento, l’istanza per ottenerlo; pertanto l’amministrazione non era tenuta ad acquisirlo d’ufficio o a consentirne la produzione mediante soccorso istruttorio. Il TAR ha inoltre ritenuto non dimostrata la disponibilità delle aree private: i preliminari allegati all’istanza erano intestati a una società diversa dalla ricorrente, non coprivano tutte le aree e i successivi contratti intestati alla ricorrente erano stati stipulati dopo la presentazione dell’istanza, sicché non potevano sanare la carenza originaria. Le ulteriori censure non sono state esaminate, perché i rilievi sulla disponibilità delle aree erano autonomamente sufficienti a sorreggere il diniego. Spese compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  La costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili (...) nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili (...) sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla regione.

  L’Autorizzazione Unica riguarda la costruzione e l’esercizio dell’impianto e delle opere connesse, ma non assorbe il procedimento autonomo per la concessione di beni demaniali né il relativo nulla osta propedeutico.

• punto 13.1, lett. c), d.m. 10 settembre 2010

  la documentazione da cui risulti la disponibilità dell'area su cui realizzare l'impianto e delle opere connesse

  La disponibilità delle aree dell’impianto e delle opere connesse deve essere documentata già con l’istanza di Autorizzazione Unica.

• punto 14.2 d.m. 10 settembre 2010

  La documentazione elencata al punto 13.1 (...) è considerata contenuto minimo dell'istanza ai fini della sua procedibilità.

  La documentazione sulla disponibilità delle aree è requisito minimo di procedibilità, non una produzione integrabile liberamente in una fase successiva.

• punto 14.3 d.m. 10 settembre 2010

  Il procedimento viene avviato sulla base dell'ordine cronologico di presentazione delle istanze di autorizzazione, tenendo conto della data in cui queste sono considerate procedibili.

  La completezza essenziale dell’istanza è necessaria anche per garantire la corretta formazione dell’ordine cronologico di esame delle domande.

• art. 7 Allegato A alla D.G.R. Sardegna n. 3/25 del 23 gennaio 2018

  Riproduce, per il procedimento regionale, l’obbligo di allegare la documentazione sulla disponibilità delle aree quale contenuto minimo ai fini della procedibilità dell’istanza.

• art. 16, comma 2, d.P.R. 327/2001

  È richiamato dall’amministrazione per giustificare la necessità dei dati relativi agli intestatari e alla tipologia di occupazione nel piano particellare di esproprio; il TAR non ha deciso specificamente tale censura.

• art. 9 d.lgs. 190/2024

  Il proponente allega (...) la documentazione da cui risulti la disponibilità dell'area su cui realizzare l'impianto e le opere connesse, ivi comprese le aree demaniali.

  Pur non applicabile ratione temporis, è considerato elemento confermativo della necessità di dimostrare preventivamente anche la disponibilità delle aree demaniali.

• art. 10 d.lgs. 190/2024

  La concessione è sottoposta alla condizione sospensiva dell'abilitazione o dell'autorizzazione unica. Il titolare della concessione presenta la PAS o l'istanza di autorizzazione unica entro il termine perentorio di trenta giorni dalla data di rilascio della concessione medesima.

  Conferma la distinzione tra il procedimento concessorio e quello di Autorizzazione Unica, subordinando l’efficacia della concessione all’abilitazione o autorizzazione successiva.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Disciplina il preavviso di diniego, comunicato alla ricorrente prima dell’adozione del rigetto; il TAR non ha rilevato vizi nella sua utilizzazione.

Massime di principio

• Nella procedura per il rilascio dell’Autorizzazione Unica relativa a impianti da fonti rinnovabili, la disponibilità giuridica delle aree necessarie per l’impianto e per le opere connesse costituisce contenuto minimo dell’istanza e requisito di procedibilità, da dimostrare almeno nei suoi elementi essenziali al momento della presentazione.
• Quando il progetto interessa aree demaniali, il proponente deve dimostrare già con l’istanza di Autorizzazione Unica la disponibilità dell’area mediante un valido titolo concessorio o, nel regime previgente, mediante il nulla osta propedeutico al rilascio della concessione; la mera intenzione di richiedere la concessione o la successiva acquisizione del titolo non è sufficiente.
• Il procedimento per il rilascio della concessione demaniale, o del nulla osta propedeutico, è distinto da quello per l’Autorizzazione Unica e non confluisce necessariamente nella conferenza di servizi, poiché la concessione attribuisce un diritto di godimento su un bene pubblico e presenta natura patrimoniale-dispositiva, non meramente autorizzatoria.
• Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per acquisire ex novo, dopo la presentazione dell’istanza, un titolo di disponibilità mancante e autonomamente necessario alla procedibilità, soprattutto quando il procedimento per ottenere tale titolo non sia stato neppure avviato dal proponente.
• I titoli relativi alla disponibilità delle aree private stipulati o prodotti dopo la presentazione dell’istanza non dimostrano la disponibilità originaria richiesta ai fini della procedibilità; analogamente, contratti intestati a soggetti diversi dal proponente o non riferiti a tutte le aree progettuali non soddisfano tale requisito.

Come è indicizzato