Sentenza n. 329/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

L'impresa, titolare dell'autorizzazione unica regionale del 22 gennaio 2024 per la costruzione e l'esercizio di un impianto eolico da 66 MW nei Comuni di Ittiri e Villanova Monteleone, ha impugnato gli atti con cui la Regione ha sospeso la realizzazione dell'impianto e negato l'emissione dei decreti di occupazione d'urgenza e temporanea delle aree. Gli atti erano motivati, dapprima, sulla base della moratoria prevista dall'art. 3 della l.r. Sardegna n. 5/2024 e, successivamente, sulla base della ritenuta inefficacia dell'autorizzazione unica derivante dall'art. 1 della l.r. Sardegna n. 20/2024, oltre che per l'indisponibilità di alcune aree, l'incompletezza della documentazione tecnica, la mancata disponibilità di beni demaniali o appartenenti ad altri enti e il mancato assolvimento di alcune prescrizioni. La ricorrente ha dedotto l'illegittimità degli atti per contrasto con la disciplina statale ed europea in materia di energie rinnovabili, nonché per illegittimità costituzionale delle leggi regionali sopravvenute, violazione dell'affidamento e della libertà di iniziativa economica. Ha inoltre contestato l'insufficienza e l'inconsistenza dei rilievi documentali, sostenendo di avere già avviato il procedimento espropriativo, acquisito consensualmente parte dei terreni, predisposto le connessioni, indetto gare e sottoscritto contratti esecutivi. Con distinto ricorso R.G. n. 73/2025 ha chiesto l'accertamento del diritto, o in subordine dell'interesse legittimo, alla realizzazione dell'impianto secondo l'autorizzazione unica, prospettando l'assenza di un provvedimento applicativo impugnabile e qualificando la l.r. n. 20/2024 come legge-provvedimento.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi. Ha accolto il ricorso R.G. n. 954/2024 e i motivi aggiunti, annullando tutti gli atti impugnati. Ha rilevato che sia l'art. 3 della l.r. n. 5/2024 sia l'art. 1 della l.r. n. 20/2024, nella parte rilevante, erano stati dichiarati costituzionalmente illegittimi, rispettivamente dalle sentenze della Corte costituzionale n. 28/2025 e n. 184/2025. Le relative pronunce hanno efficacia retroattiva e impediscono l'applicazione delle norme dichiarate illegittime ai rapporti pendenti, salvo rapporti esauriti o diritti quesiti. La moratoria regionale non poteva quindi fondare la sospensione dell'iniziativa, né la legge successiva poteva privare di efficacia un'autorizzazione già rilasciata. Il TAR ha inoltre escluso che la mancata acquisizione integrale delle aree rendesse illegittima la richiesta di occupazione: gli adempimenti previsti dall'art. 15, comma 1, d.lgs. n. 79/1999 non sono tassativi e deve ritenersi sufficiente una loro realizzazione significativamente avanzata. Nel caso concreto, tale livello risultava dimostrato dall'avvio di procedure espropriative, dall'acquisizione consensuale di terreni, dalla predisposizione delle connessioni, dall'indizione di gare e dalla stipula di contratti. Anche il rilievo relativo al formato informatico della documentazione non è stato ritenuto sufficiente: la Regione non aveva indicato una norma conoscibile che imponesse un diverso formato, non aveva precisato adeguatamente le modalità richieste e aveva comunque esaminato la documentazione. Il giudice ha richiamato, al riguardo, l'obbligo di consentire la regolarizzazione documentale mediante soccorso istruttorio. È stato invece dichiarato inammissibile il ricorso R.G. n. 73/2025. La legge regionale n. 20/2024 non è stata qualificata come legge-provvedimento, poiché disciplina in via generale l'intero territorio regionale ed è applicabile a una platea indeterminabile di potenziali operatori. Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, esistevano provvedimenti amministrativi concretamente impugnabili, costituiti dagli atti sospensivi e dai dinieghi di occupazione già contestati nel ricorso R.G. n. 954/2024. Mancava quindi il presupposto eccezionale della necessità dell'azione autonoma di accertamento. Le spese sono state compensate per la parziale reciproca soccombenza e per la complessità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Disciplina l'autorizzazione unica per la costruzione e l'esercizio degli impianti alimentati da fonti rinnovabili; l'autorizzazione era stata rilasciata alla ricorrente il 22 gennaio 2024.

• art. 3 l.r. Sardegna n. 5/2024

  introduce il divieto di realizzare impianti FER per 18 mesi

  La disposizione regionale, prevedendo una moratoria generalizzata nelle more dell'individuazione delle aree idonee, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale n. 28/2025 e non poteva fondare gli atti impugnati.

• art. 1 l.r. Sardegna n. 20/2024

  i provvedimenti autorizzatori e tutti i titoli abilitativi comunque denominati già emanati, aventi ad oggetto gli impianti ricadenti nelle aree non idonee, sono privi di efficacia

  La disposizione, nella parte in cui travolgeva autorizzazioni già rilasciate per impianti in aree dichiarate non idonee, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale n. 184/2025.

• art. 20 d.lgs. 199/2021

  Contiene principi fondamentali in materia di individuazione delle aree idonee, obiettivi di decarbonizzazione, divieto di moratorie e procedure autorizzatorie per gli impianti FER; tali principi prevalgono anche rispetto alle competenze regionali statutarie.

• art. 2, comma 159, legge n. 244/2007

  È richiamato dalla Regione per individuare le condizioni di avvio dei lavori rilevanti ai fini dell'applicazione della moratoria, ma non ha consentito di giustificare gli atti impugnati.

• art. 15, comma 1, d.lgs. 79/1999

  l'acquisizione della disponibilità delle aree destinate ad ospitare l'impianto, nonché l'accettazione del preventivo di allacciamento alla rete elettrica ... ovvero l'indizione di gare di appalto o la stipulazione di contratti ... o l'ottenimento ... di misure di incentivazione

  L'elencazione degli adempimenti necessari per l'attuazione dell'iniziativa non è tassativa; è sufficiente che siano realizzati in misura significativamente apprezzabile.

• artt. 22-bis e 49 d.P.R. 327/2001

  Disciplinano rispettivamente l'occupazione d'urgenza e l'occupazione temporanea; le carenze documentali dedotte dalla Regione non sono state ritenute sufficienti a giustificare il diniego.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto deve consentire un effettivo confronto sulle ragioni ostative; la Regione ha confermato il diniego senza superare le contestazioni della ricorrente relative alla documentazione.

• art. 136 Cost.

  La dichiarazione di illegittimità costituzionale determina la cessazione di efficacia della norma dichiarata illegittima.

• art. 30 l. 87/1953

  In combinato disposto con l'art. 136 Cost., impedisce l'applicazione della norma dichiarata incostituzionale ai rapporti pendenti, salvo rapporti definitivamente esauriti.

• art. 267, paragrafo 1, lettera b), TFUE

  Invocato dalla ricorrente per un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, non è stato necessario ai fini della decisione.

• artt. 24, 103 e 113 Cost.

  Invocati dalla ricorrente a sostegno dell'azione autonoma di accertamento dell'interesse legittimo, ma non ritenuti sufficienti a rendere ammissibile tale azione in presenza di provvedimenti amministrativi impugnabili.

Massime di principio

• La dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma regionale elimina retroattivamente il fondamento normativo degli atti amministrativi adottati sulla sua base e impedisce l'applicazione della norma ai rapporti pendenti, salvo rapporti definitivamente esauriti o coperti da specifiche preclusioni.
• Una disciplina regionale che introduca una moratoria generalizzata alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili, nelle more dell'individuazione delle aree idonee, è illegittima se contrasta con i principi fondamentali statali ed europei di decarbonizzazione, massima diffusione delle energie rinnovabili e divieto di moratorie.
• È costituzionalmente illegittima la disposizione regionale che renda inefficaci autorizzazioni già rilasciate per impianti da fonti rinnovabili ricadenti in aree successivamente dichiarate non idonee, quando travolge retroattivamente l'affidamento e la libertà di iniziativa economica senza una motivazione tecnica o scientifica specifica e senza adeguato bilanciamento.
• Gli adempimenti indicati dalla disciplina relativa all'avvio delle iniziative energetiche e all'acquisizione delle aree non costituiscono, se formulati in forma alternativa, condizioni cumulativamente necessarie: è sufficiente la loro realizzazione in misura significativamente apprezzabile e idonea a dimostrare l'effettività dell'iniziativa.
• Una carenza meramente formale relativa al formato informatico della documentazione non può giustificare il diniego di un provvedimento quando l'amministrazione non abbia indicato una prescrizione normativa conoscibile e specifica sul formato richiesto e abbia comunque potuto esaminare la documentazione; l'amministrazione deve consentire, ove possibile, la regolarizzazione mediante soccorso istruttorio.
• L'azione autonoma di accertamento dell'interesse legittimo è ammissibile solo quando sia strettamente necessaria per colmare una lacuna di tutela e non vi sia un provvedimento amministrativo concretamente impugnabile; non è configurabile una legge-provvedimento quando la disciplina abbia portata generale e astratta e siano comunque adottati atti amministrativi applicativi.

Come è indicizzato