Sentenza n. 461/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

Il giudizio è stato riassunto davanti al giudice amministrativo ai sensi dell'art. 11, comma 4, c.p.a., dopo che il giudice civile aveva declinato la giurisdizione. I ricorrenti hanno chiesto di accertare la responsabilità dello Stato e della Regione Puglia per la diffusione della Xylella fastidiosa nei loro oliveti e di condannare le amministrazioni al risarcimento dei danni patrimoniali, quantificati in euro 949.577,00 e 429.233,00, oltre rivalutazione e interessi. Hanno dedotto la violazione della disciplina unionale e nazionale in materia di organismi nocivi da quarantena, sostenendo che le amministrazioni avrebbero omesso o ritardato l'adozione di misure adeguate di notifica, monitoraggio, eradicazione e contenimento del batterio. In particolare, hanno contestato l'inerzia o l'inadeguatezza dell'azione amministrativa dal ritrovamento del batterio nel 2013 sino alla manifestazione dei danni nei loro fondi nel 2018, lamentando la violazione della Direttiva 2000/29/CE, delle Decisioni di esecuzione della Commissione europea n. 5082 del 23 luglio 2014 e n. 789 del 18 maggio 2015, nonché della normativa nazionale e regionale. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito, tra l'altro, la tardività e la prescrizione quinquennale della pretesa, il difetto di legittimazione passiva delle amministrazioni statali e l'infondatezza nel merito. Il TAR ha ritenuto tempestiva la riassunzione ai sensi dell'art. 11, comma 4, c.p.a., ma ha deciso di prescindere dalle ulteriori eccezioni preliminari, poiché la domanda era infondata nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, compensando le spese. Ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa, poiché la domanda risarcitoria era collegata al mancato o inadeguato esercizio di poteri autoritativi e discrezionali in materia di protezione fitosanitaria. Nel merito, ha escluso che fosse stata dimostrata una condotta illegittima, colposa o irragionevole delle amministrazioni. La ricostruzione dell'attività amministrativa ha evidenziato che, dopo il ritrovamento della Xylella nell'ottobre 2013, furono adottate misure di informazione, monitoraggio, ricerca, delimitazione delle aree infette, eradicazione e successivo contenimento, con rimodulazione delle strategie in ragione della progressiva e generalizzata diffusione del batterio. La valutazione della discrezionalità amministrativa doveva essere compiuta ex ante, sulla base delle conoscenze scientifiche e delle condizioni esistenti nel periodo considerato, e non ex post alla luce degli sviluppi successivi. Il TAR ha inoltre rilevato che la diffusione del batterio non dimostra di per sé la violazione degli obblighi europei né il nesso causale tra specifiche omissioni amministrative e danni ai fondi dei ricorrenti. La mancata eradicazione immediata non era automaticamente esigibile, sia per la necessità di svolgere preliminari attività istruttorie e scientifiche, sia perché una simile misura avrebbe dovuto rispettare il principio di proporzionalità. I ricorrenti non hanno individuato quali specifiche piante, aree, omissioni o ritardi avrebbero determinato, secondo una ricostruzione prognostica e scientificamente fondata, la propagazione del batterio nei loro terreni. Non hanno inoltre provato di avere informato il Servizio fitosanitario regionale dopo aver rilevato, nel 2018, i sintomi del disseccamento, nonostante l'onere previsto dalla normativa regionale. È stata esclusa anche la prova degli altri presupposti della responsabilità amministrativa: colpa dell'apparato, danno causalmente riconducibile all'illecito e nesso eziologico. Il TAR ha ricordato che nell'azione risarcitoria grava sui ricorrenti l'onere di provare rigorosamente tutti gli elementi dell'illecito e che la CTU non può supplire alla carenza di prova dei fatti costitutivi della domanda.

Norme richiamate

• art. 11, comma 4, c.p.a.

  Disciplina la riassunzione del giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione; il TAR ha ritenuto tempestiva la riassunzione.

• Direttiva 2000/29/CE

  Impone il divieto di introduzione e diffusione degli organismi nocivi da quarantena e l'adozione delle misure necessarie per la loro eradicazione o, ove non possibile, il contenimento.

• art. 16 Direttiva 2000/29/CE

  Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione.

  La disposizione impone agli Stati membri di notificare la presenza degli organismi nocivi e di adottare misure di eradicazione o contenimento, senza imporre necessariamente l'eradicazione quando questa non sia possibile.

• d.lgs. 214/2005

  Recepisce la Direttiva 2000/29/CE e disciplina, tra l'altro, struttura e funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

• Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  Disciplina le misure per impedire l'introduzione e la diffusione della Xylella fastidiosa nell'Unione; nella provincia di Lecce consente misure di contenimento quando l'eradicazione non sia più possibile.

• art. 97 Cost.

  È richiamato quale parametro dei canoni di imparzialità e buon andamento rilevanti per valutare la colpa dell'amministrazione.

• art. 2697 c.c.

  Impone a chi agisce per il risarcimento di provare i fatti costitutivi della domanda, compresi illecito, danno e nesso causale.

• art. 115 c.p.c.

  È richiamato insieme all'art. 2697 c.c. per affermare che l'azione risarcitoria è soggetta all'onere della prova e non al metodo acquisitivo tipico del giudizio impugnatorio.

• art. 5 c.p.

  È richiamato per il principio dell'errore scusabile quando la regola di condotta amministrativa sia ambigua, equivoca o rimetta all'amministrazione un elevato grado di discrezionalità.

• art. 2 l.r. Puglia 29 marzo 2017, n. 4

  chiunque venga a conoscenza della presenza dell'organismo specificato ne informa immediatamente il Servizio fitosanitario regionale e fornisce tutte le informazioni pertinenti

  Attribuisce anche ai proprietari dei terreni l'obbligo di informare immediatamente il Servizio fitosanitario regionale della presenza della Xylella e di fornire le informazioni pertinenti.

• art. 2, comma 2, lett. q) e s), Cost.

  È richiamato dai ricorrenti in relazione alle competenze statali in materia di tutela fitosanitaria e ambiente.

• art. 117, commi 4 e 6, Cost.

  È richiamato dai ricorrenti per sostenere la competenza regionale in materia di agricoltura e la competenza regolamentare regionale.

Massime di principio

• La domanda risarcitoria connessa al mancato, ritardato o inadeguato esercizio di un potere autoritativo discrezionale appartiene alla giurisdizione amministrativa quando il danno è dedotto come conseguenza dell'esercizio della funzione pubblica, anche se il ricorrente prospetta la lesione patrimoniale di un diritto soggettivo.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per l'esercizio o il mancato esercizio di poteri discrezionali richiede la prova cumulativa della condotta illegittima, della colpa dell'apparato, del danno effettivo e del nesso causale; la mera verificazione dell'evento dannoso o la diffusione di un fenomeno naturale non dimostrano l'illegittimità dell'azione amministrativa né il rapporto eziologico.
• La legittimità dell'esercizio di poteri amministrativi tecnici e discrezionali deve essere valutata ex ante, sulla base delle conoscenze scientifiche, delle circostanze fattuali e del quadro normativo disponibili al momento dell'azione, e non ex post alla luce degli sviluppi successivi del fenomeno.
• Quando la normativa impone l'eradicazione di un organismo nocivo solo ove possibile e ammette altrimenti il contenimento, l'assenza di un'eradicazione immediata non integra automaticamente un'omissione illegittima; la misura deve essere valutata anche alla luce della proporzionalità, della fattibilità tecnica e dell'estensione del fenomeno.
• Nell'azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo il ricorrente deve provare rigorosamente l'esistenza e l'entità del danno e la sua riconducibilità causale a specifiche condotte amministrative; la consulenza tecnica d'ufficio non può sostituire la prova dei fatti costitutivi della domanda.
• La prova del nesso causale richiede l'individuazione circostanziata delle specifiche azioni od omissioni amministrative, dei luoghi e dei tempi rilevanti e l'applicazione di un giudizio prognostico fondato su regole o leggi scientifiche; non è sufficiente allegare genericamente la mancata o ritardata adozione di misure di contenimento.

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