Sentenza n. 7644/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società aveva richiesto l'ammissione a un contributo PNRR per la realizzazione di un impianto fotovoltaico su un fabbricato agricolo, producendo un contratto di affitto agrario con scadenza al 10 novembre 2025. Il GSE aveva richiesto ulteriore documentazione attestante la disponibilità dell'immobile per almeno cinque anni dalla data presunta di fine lavori. La società aveva dichiarato di avere avviato le procedure per la stipulazione di un nuovo contratto, senza produrlo, e il GSE l'aveva esclusa ritenendo non dimostrata la disponibilità quinquennale. Sono stati dedotti: l'illegittima introduzione di una causa di esclusione non prevista dal decreto ministeriale, dall'avviso e dal regolamento operativo; l'illegittima applicazione delle FAQ ministeriali, ritenute non idonee a modificare la lex specialis; la violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione e l'applicazione alla fase di ammissione di un requisito riferibile al mantenimento del contributo; la contraddittorietà rispetto a una precedente ammissione della medesima società in una procedura analoga; la violazione dei principi del favor partecipationis e del legittimo affidamento; il difetto di motivazione sulle osservazioni presentate e la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990; l'illegittimità dell'elenco dei beneficiari nella parte in cui non includeva la ricorrente. Sono state inoltre proposte domande di accertamento dei presupposti di ammissione e, in subordine, di risarcimento del danno.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso. Ha ritenuto fondati il primo e il secondo motivo, nonché parzialmente fondati il terzo e il quinto. La normativa ministeriale, l'avviso, il regolamento operativo e le FAQ non prevedono, quale condizione di ammissibilità, che la disponibilità giuridica dell'immobile debba durare almeno cinque anni dalla fine lavori presunta. Il contratto di affitto prodotto in sede procedimentale era quindi sufficiente a dimostrare la disponibilità dell'immobile. Le FAQ non potevano introdurre una causa di esclusione ulteriore rispetto alla lex specialis; possono al più costituire un autovincolo interpretativo per l'amministrazione, ma non una regola di validità opponibile al privato quando oggettivamente errata. È stata riconosciuta la violazione del favor partecipationis, quale conseguenza dell'interpretazione non corretta e restrittiva dei requisiti. È stata invece respinta la censura relativa al legittimo affidamento, poiché prima del positivo superamento dei controlli e dell'adozione di un provvedimento ampliativo non sorge un affidamento tutelabile sull'erogazione dell'incentivo. È stata respinta anche la censura di contraddittorietà fondata sulla precedente ammissione del 2022: un eventuale precedente trattamento illegittimamente favorevole non può costituire parametro per estendere ad altri una condizione illegittima, né giustifica la disparità di trattamento. Il motivo relativo alla distinzione tra requisiti di ammissione e requisiti di mantenimento è stato accolto solo quanto alla natura aggiuntiva del requisito, ma non quanto alle conseguenze sul riparto di giurisdizione: anche nella fase di esecuzione e controllo dell'incentivo il GSE esercita poteri pubblicistici. È stata respinta la censura sull'art. 10-bis l. 241/1990: il preavviso di rigetto non si applica alle procedure concorsuali e, comunque, le interlocuzioni avviate dal GSE avevano consentito alla società di conoscere il problema e presentare osservazioni e documenti. È stata annullata la comunicazione di esclusione e, nei limiti dell'interesse della ricorrente, l'elenco degli ammessi, con salvezza delle ulteriori determinazioni amministrative. Le domande di accertamento dei presupposti di ammissione sono state dichiarate inammissibili e comunque infondate, dovendo il GSE rieditare il potere nel rispetto degli effetti caducatori, ripristinatori e conformativi della sentenza. La domanda risarcitoria è stata respinta, poiché l'annullamento impone la rinnovazione dell'attività amministrativa e non erano stati provati ulteriori danni patrimoniali. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 19 aprile 2023, prot. n. 214444

  La disciplina ministeriale deve essere interpretata nel senso che non richiede, quale condizione di ammissione, la disponibilità giuridica dell'immobile per almeno cinque anni dalla data presunta di fine lavori.

• art. 9 del Regolamento operativo Parco Agrisolare

  La disposizione non consente di ricavare una causa di esclusione relativa alla necessaria disponibilità quinquennale dell'immobile già al momento della domanda di ammissione.

• art. 12 l. 241/1990

  Il principio di predeterminazione e tassatività dei criteri per l'attribuzione di vantaggi economici si applica anche alle procedure di concessione di agevolazioni; i requisiti e le cause di esclusione devono essere espressamente previsti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non si applica alle procedure concorsuali; comunque, non è necessaria la confutazione analitica di ogni osservazione quando la motivazione complessiva sia logica e il contraddittorio sostanziale sia stato garantito.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  La specificità dei motivi richiede che chi denuncia una lesione partecipativa indichi gli elementi che, se introdotti nel procedimento, avrebbero potuto incidere concretamente sul contenuto del provvedimento.

• art. 107 TFUE

  Poiché il contributo Parco Agrisolare costituisce un aiuto di Stato, i requisiti per la concessione devono essere interpretati restrittivamente e risultare da una previsione espressa.

Massime di principio

• Nelle procedure di concessione di contributi pubblici, e in particolare quando si tratta di aiuti di Stato, i requisiti di ammissione e le cause di esclusione devono essere previsti dalla lex specialis in modo espresso, puntuale e tassativo; non possono essere introdotti mediante interpretazioni estensive dell'amministrazione o mediante FAQ.
• La disponibilità giuridica dell'immobile necessaria per partecipare a una procedura di finanziamento deve essere valutata sulla base dei requisiti espressamente stabiliti dalla disciplina di gara o di concessione. L'eventuale obbligo di mantenere l'impianto in esercizio per un determinato periodo non implica, in assenza di una previsione chiara, che il richiedente debba dimostrare già al momento della domanda la disponibilità dell'immobile per l'intero periodo futuro.
• Le FAQ amministrative possono costituire un autovincolo interpretativo per l'amministrazione quando prospettano una delle interpretazioni plausibili della disciplina, ma non possono modificare la normativa o la lex specialis né possono essere utilizzate come regole di validità opponibili al privato quando introducano una condizione non prevista o oggettivamente errata.
• Il principio del favor partecipationis è violato quando l'amministrazione interpreta in senso restrittivo e non testuale i requisiti di accesso a una procedura di contributo, introducendo una causa di esclusione non predeterminata.
• Un precedente provvedimento amministrativo eventualmente illegittimo e favorevole non può essere utilizzato come parametro per ottenere l'estensione del medesimo trattamento illegittimo; la disparità di trattamento non può fondarsi su un tertium comparationis illegittimo.
• Prima del positivo completamento dei controlli e dell'adozione di un provvedimento favorevole, il richiedente non può invocare un legittimo affidamento sull'ammissione o sull'erogazione dell'incentivo. L'annullamento dell'esclusione, quando imponga la riedizione del potere, non comporta automaticamente il risarcimento del danno in assenza di prova di pregiudizi ulteriori rispetto alla lesione ripristinabile tramite il riesercizio dell'attività amministrativa.

Come è indicizzato