Sentenza n. 1018/2026 - Ancona, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale di revoca dell'agevolazione, pari a € 32.281,71, e il successivo provvedimento di conferma adottato dopo l'ordinanza cautelare che aveva imposto il riesame. L'impresa individuale, avviata il 12 gennaio 2017, era subentrata alla precedente società in nome collettivo, sciolta per il venir meno della pluralità dei soci, proseguendo senza interruzione la medesima attività presso la stessa sede e con la medesima organizzazione aziendale, operativa dal 1977 nel Comune di Pollenza. Il Ministero aveva adottato una lettura alternativa rigida: o l'impresa individuale era una nuova iniziativa economica, con conseguente applicazione dell'esclusione prevista per le attività di categoria F prive di sede nella Zona Franca Urbana al 24 agosto 2016, oppure costituiva la prosecuzione della precedente società, con necessità di dimostrare la riduzione del fatturato. Il ricorrente ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell'art. 46, comma 3, d.l. n. 50/2017, dell'art. 1, comma 759, l. n. 145/2018, dell'art. 2272 c.c. e delle circolari ministeriali n. 99473/2017 e n. 243317/2019, nonché eccesso di potere, difetto di istruttoria, istruttoria apparente e contraddittoria, violazione degli obblighi partecipativi e dell'ordinanza di riesame. Ha sostenuto che, quale soggetto nuovo avviato dopo il 1° settembre 2015, beneficiava dell'esonero dal requisito della riduzione del fatturato previsto dalla circolare del 2017; che nel bando del 2019 aveva presentato domanda come soggetto già beneficiario, dovendo soltanto confermare i requisiti già dichiarati; e che il requisito del calo di fatturato non poteva essere riferito alla società estinta, che non aveva presentato la domanda. Ha inoltre contestato l'applicazione della clausola relativa alla categoria ATECO F, evidenziando la continuità aziendale e territoriale. In via subordinata ha dedotto l'illegittimità delle circolari e prospettato una questione di legittimità costituzionale dell'art. 46, comma 3, d.l. n. 50/2017 in riferimento agli artt. 2, 3, 41 e 97 Cost.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, esaminati congiuntamente. Ha ritenuto che l'alternativa prospettata dal Ministero — nuova iniziativa soggetta alla clausola di esclusione oppure prosecuzione della società soggetta al requisito del calo di fatturato — non trovi fondamento nella disciplina e non consideri correttamente la vicenda successoria. La trasformazione della società di persone rimasta con un solo socio in impresa individuale costituisce, secondo la qualificazione civilistica richiamata dal giudice, successione tra soggetti distinti: nasce un nuovo soggetto, con nuova partita IVA, ma il complesso aziendale può transitare inalterato. L'impresa era dunque nuova quanto al soggetto, ma continua quanto all'azienda. Per il bando del 2017 l'impresa individuale, avviata il 12 gennaio 2017, rientrava nell'art. 46, comma 3, d.l. n. 50/2017 nel testo allora vigente e nell'esonero dal requisito del calo di fatturato previsto dal par. 4.4 della circolare n. 99473/2017. Per il bando del 2019, la domanda era stata presentata come soggetto già beneficiario e la circolare n. 243317/2019 richiedeva soltanto la conferma dei requisiti già dichiarati. Il requisito della riduzione del fatturato non era stato dichiarato né poteva esserlo nel 2017 e non rientrava quindi tra quelli da confermare. Inoltre, tale requisito era stato riferito a una società estinta che non aveva presentato, né avrebbe potuto presentare, la domanda. Il TAR ha escluso anche l'applicazione della clausola di esclusione per le imprese di categoria F prive di radicamento territoriale, poiché la sede legale e operativa risultava ininterrottamente ubicata nella Zona Franca Urbana dal 1977. Il giudice ha distinto i due autonomi canali di accesso alle agevolazioni: il comma 2 dell'art. 46 assicura un sostegno riparatorio alle imprese preesistenti colpite da una riduzione del fatturato, mentre il comma 3 prevede un incentivo localizzativo per chi avvia o mantiene un'iniziativa economica nel territorio, con requisiti propri. Il Ministero non può quindi cumulare o confondere i relativi filtri selettivi, salvo accertare una concreta condotta abusiva, non ravvisata nel caso di specie. Le censure ulteriori sul difetto di istruttoria e sull'elusione dell'ordinanza cautelare sono state assorbite. Sono stati annullati il decreto di revoca, il provvedimento di conferma e gli atti presupposti e connessi. Le spese sono state compensate per la peculiarità e complessità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 46, commi 2 e 3, d.l. n. 50/2017, conv. in l. n. 96/2017

  «alle imprese che avviano la propria attività all'interno della zona franca entro il 31 dicembre 2017»

  Il comma 2 e il comma 3 istituiscono due autonomi canali di accesso alle medesime agevolazioni: il primo fondato sulla riduzione del fatturato delle imprese preesistenti, il secondo sull'avvio o sul mantenimento di un'iniziativa economica nel territorio, senza necessità del calo di fatturato.

• art. 1, comma 759, l. n. 145/2018

  Ha riformulato il comma 3 dell'art. 46, riferendolo alle imprese che intraprendono una nuova iniziativa economica entro il 31 dicembre 2019 e introducendo l'esclusione delle imprese di categoria F prive di sede nella Zona Franca Urbana al 24 agosto 2016.

• art. 2272, n. 4, c.c.

  Il venir meno della pluralità dei soci determina lo scioglimento della società in nome collettivo; il socio superstite può proseguire l'attività in forma individuale.

• art. 2293 c.c.

  Rende applicabile alla società in nome collettivo la disciplina richiamata sullo scioglimento per il venir meno della pluralità dei soci.

• artt. 2498 ss. c.c.

  La vicenda considerata non integra una trasformazione tecnica ai sensi di tali disposizioni, ma una successione tra soggetti distinti, con possibile transito inalterato del complesso aziendale.

• art. 19, comma 7, lett. a), d.m. 10 aprile 2013

  È stato richiamato dall'Amministrazione quale base per la revoca in caso di insussistenza dei requisiti di accesso; il TAR ha escluso che potesse fondare la revoca, poiché il requisito del calo di fatturato non era stato dichiarato, non costituiva il presupposto della concessione ed era riferito a un soggetto diverso.

• artt. 2, 3, 41 e 97 Cost.

  Sono stati invocati dal ricorrente per prospettare, in via subordinata, l'illegittimità costituzionale della disciplina interpretata in senso restrittivo; il TAR ha deciso la controversia sulla base della corretta interpretazione della normativa ordinaria, senza sollevare la questione.

Massime di principio

• Nell'ambito delle agevolazioni per le Zone Franche Urbane, il beneficio previsto dall'art. 46, comma 2, d.l. n. 50/2017, fondato sulla riduzione del fatturato delle imprese preesistenti, e quello previsto dal comma 3, fondato sull'avvio o sul mantenimento di un'iniziativa economica nel territorio, costituiscono canali autonomi di accesso, con requisiti selettivi distinti; l'Amministrazione non può subordinare l'accesso al comma 3 alla prova del calo di fatturato propria del comma 2.
• Ai fini delle agevolazioni, la prosecuzione in forma di impresa individuale dell'attività di una società di persone sciolta per il venir meno della pluralità dei soci può configurare un nuovo soggetto giuridico, munito di nuova partita IVA, ma la continuità oggettiva dell'azienda, accertabile mediante identità di sede, organizzazione, attività e patrimonio, deve essere considerata dall'Amministrazione.
• La continuità aziendale rilevante per l'applicazione della disciplina sulle Zone Franche Urbane non è esclusa dalla diversità della partita IVA o dalla successione tra soggetti formalmente distinti quando l'attività prosegue senza interruzioni e il complesso aziendale transita inalterato.
• Quando un'impresa accede a un successivo bando come soggetto già beneficiario, l'obbligo di conferma riguarda i requisiti già dichiarati e pertinenti al precedente beneficio; non può essere richiesta, a pena di revoca, la prova di un requisito che non era stato dichiarato, non costituiva il fondamento della concessione e si riferisce a un soggetto giuridico diverso da quello istante.
• La clausola che esclude le imprese di categoria F prive di sede nella Zona Franca Urbana alla data rilevante mira a impedire l'insediamento speculativo di imprese edili prive di radicamento territoriale e non si applica quando la sede e l'attività risultino stabilmente radicate nel territorio, anche se l'attività è proseguita da un soggetto giuridico successore.
• L'Amministrazione non può costruire un'alternativa rigida tra nuova impresa e continuazione della precedente attività quando la fattispecie presenta una successione soggettiva accompagnata da continuità oggettiva dell'azienda; deve qualificare concretamente la vicenda e applicare i requisiti coerenti con il canale di agevolazione effettivamente utilizzato.

Come è indicizzato