Sentenza n. 4811/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli originari ricorrenti avevano presentato al Comune dell’Aquila un’istanza di accesso civico generalizzato ex art. 5, comma 2, d.lgs. n. 33/2013, chiedendo dati quantitativi relativi: al numero di procedimenti riguardanti convenzioni urbanistiche o cessioni perequative non conclusi con il trasferimento della proprietà al patrimonio comunale; al numero di strade, piazze o aree destinate al pubblico transito, non appartenenti al patrimonio comunale ma interessate da interventi pubblici; all’individuazione delle strade a fondo cieco dotate di pubblica illuminazione e altri servizi essenziali. Inizialmente il Comune non aveva risposto nel termine, determinando la proposizione di un ricorso avverso il silenzio. Successivamente l’amministrazione aveva adottato un diniego espresso, qualificando l’istanza come inammissibile e comunque infondata perché avrebbe richiesto ricerca, selezione, verifica ed elaborazione di dati non già disponibili in forma organizzata. Il TAR aveva dichiarato improcedibile il ricorso contro il silenzio e accolto i motivi aggiunti, ritenendo che l’istanza riguardasse dati e informazioni accessibili e non fosse massiva o manifestamente onerosa. Il Comune ha appellato la sentenza deducendo, da un lato, l’inammissibilità dell’appello per mancato deposito della deliberazione della Giunta comunale autorizzativa e, dall’altro, l’erronea qualificazione della richiesta come accesso a dati già detenuti, sostenendo che essa imponesse la creazione di informazioni nuove mediante attività istruttorie estese e complesse. Ha inoltre dedotto la natura massiva, sproporzionata e manifestamente onerosa dell’istanza, in contrasto con i limiti dell’accesso civico generalizzato e con i principi di buon andamento, buona fede e divieto di abuso del diritto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello. La mancata produzione della deliberazione della Giunta comunale prevista dallo statuto non incide sulla validità dell’impugnazione quando il Sindaco, legale rappresentante dell’ente, abbia dichiarato di essere autorizzato e non sia dimostrata l’inesistenza dell’autorizzazione. L’eventuale carenza documentale è una mera irregolarità sanabile, anche mediante produzione successiva, purché l’autorizzazione esista al momento della proposizione dell’azione; le prescrizioni statutarie concernono, di regola, i rapporti interni e non la validità degli atti processuali verso i terzi. Nel merito, il Collegio ha ritenuto fondati congiuntamente i motivi d’appello. L’accesso civico generalizzato è un diritto fondamentale, esercitabile da chiunque senza necessità di dimostrare una legittimazione qualificata o di motivare l’istanza, ma non è assoluto e incontra il limite delle richieste manifestamente onerose, sproporzionate o massive. L’amministrazione può negare l’accesso quando la richiesta imponga un carico istruttorio tale da compromettere il buon andamento e il regolare svolgimento delle funzioni istituzionali, purché l’onerosità sia adeguatamente dimostrata e motivata. Nel caso concreto, gli interessati non avevano chiesto documenti o dati già organizzati, ma risultati numerici finali ricavabili solo mediante l’individuazione di convenzioni risalenti a decenni, la verifica dei trasferimenti patrimoniali, controlli sui registri immobiliari, accertamenti sulla proprietà delle aree, verifiche sugli impianti di illuminazione, classificazione dell’intera rete viaria e aggregazione di dati nuovi. La richiesta, priva di delimitazione temporale e riferita all’intera attività convenzionale e alla rete viaria comunale, avrebbe coinvolto più uffici e anche amministrazioni esterne, assorbendo risorse rilevanti. È stata quindi qualificata come richiesta massiva, manifestamente onerosa e sproporzionata, non avente a oggetto dati o documenti detenuti in forma accessibile, ma la creazione di nuove informazioni. Il diniego comunale è stato ritenuto legittimo. La sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso di primo grado è stato respinto. Gli appellati sono stati condannati in solido alle spese del doppio grado, liquidate in euro 6.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 5, comma 2, d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33

  consente a “chiunque” di visionare ed estrarre copia, cartacea o informatica, di atti “ulteriori” rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria

  L’accesso civico generalizzato è un diritto fondamentale di conoscibilità, esercitabile senza dimostrare una legittimazione qualificata o fornire una motivazione; tuttavia non impone all’amministrazione di creare informazioni nuove né consente richieste manifestamente onerose, sproporzionate o massive.

• art. 97 Cost.

  buon andamento dell’azione amministrativa

  Il diritto di accesso deve essere bilanciato con l’esigenza di preservare il buon andamento e il regolare funzionamento dell’amministrazione; può essere negato quando l’attività necessaria per soddisfarlo comporti un sacrificio organizzativo sproporzionato.

• art. 2 Cost.

  fondamentale principio solidaristico

  Il principio solidaristico concorre, secondo il richiamo all’Adunanza plenaria n. 10/2020, a imporre l’esercizio del diritto di accesso secondo buona fede e nel rispetto del divieto di abuso del diritto.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il ricorso introduttivo contro il silenzio è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta adozione del provvedimento espresso di diniego e proposizione dei motivi aggiunti.

Massime di principio

• L’accesso civico generalizzato costituisce un diritto fondamentale di conoscibilità, esercitabile da chiunque senza necessità di dimostrare un interesse qualificato o di indicare una motivazione, ma non attribuisce il diritto di ottenere informazioni che l’amministrazione non detenga già in forma organizzata né di imporre la creazione ex novo di documenti o banche dati.
• L’amministrazione può negare un’istanza di accesso civico generalizzato quando essa sia manifestamente onerosa, sproporzionata o massiva e richieda un’attività istruttoria tale da compromettere il buon andamento e il regolare svolgimento delle funzioni istituzionali; il diniego deve essere adeguatamente motivato e fondato su elementi concreti relativi al carico organizzativo richiesto.
• La richiesta di dati quantitativi o statistici finali, quando presupponga la ricostruzione di una pluralità indeterminata di procedimenti, verifiche patrimoniali, accertamenti presso registri o altre amministrazioni e successive attività di classificazione e aggregazione, può eccedere i limiti dell’accesso civico generalizzato perché diretta alla formazione di informazioni nuove anziché all’ostensione di dati già detenuti.
• Il diritto di accesso civico generalizzato deve essere esercitato secondo buona fede e non può essere utilizzato in modo abusivo o distorto, così da trasformarsi in un intralcio sproporzionato all’attività amministrativa.
• Quando il Sindaco, quale legale rappresentante del Comune, dichiari nell’atto di appello di essere autorizzato dalla Giunta, il mancato deposito della deliberazione autorizzativa non determina di per sé l’inammissibilità dell’impugnazione, ove non sia dimostrata l’inesistenza dell’autorizzazione; l’eventuale carenza documentale costituisce irregolarità sanabile, purché l’autorizzazione esista al momento della proposizione dell’azione.

Come è indicizzato