Sentenza n. 869/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti con cui il Comune di Napoli e l'Autorità di Sistema Portuale hanno disciplinato l'accesso a una spiaggia libera mediante: limite di 60 persone al giorno, prenotazione online gestita dai concessionari vicini, massimo di tre accessi settimanali per persona, penalità per la mancata presentazione, controllo degli accessi affidato ai concessionari e chiusura dell'area alle ore 17.30. Sono stati dedotti, tra gli altri, violazione del giudicato e dell'effettività della tutela, difetto di istruttoria e motivazione, violazione del diritto al libero accesso al mare, sproporzionalità e irragionevolezza del contingentamento, illegittimità del criterio utilizzato per determinare la capienza, sviamento e conflitto di interessi nell'affidamento dei servizi ai concessionari, violazione delle norme sugli accordi con privati, illegittimità delle proroghe delle concessioni demaniali per contrasto con il diritto dell'Unione, incompetenza del Comitato provinciale e del Prefetto e contraddittorietà con lo Statuto comunale. Il TAR ha riconosciuto la legittimazione dell'associazione, ritenendo sussistenti rappresentatività, stabilità, finalità statutaria e radicamento territoriale. Ha invece escluso che la precedente sentenza producesse giudicato sulle misure del 2025, poiché la pronuncia precedente aveva dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse e l'ordinanza cautelare del 2024 aveva imposto soltanto un riesame.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il TAR ha ritenuto legittimo, in astratto e nel caso concreto, il contingentamento degli accessi, poiché la ridotta ampiezza e la particolare conformazione della spiaggia rendevano ragionevole prevenire il sovraffollamento e tutelare sicurezza e incolumità pubblica, senza necessità di provare specifici episodi pregressi di turbativa dell'ordine pubblico. Ha però annullato la nota comunale che aveva determinato la capienza applicando ai tratti di spiaggia libera il criterio delle distanze tra ombrelloni previsto per gli stabilimenti in concessione: per una spiaggia pubblica non attrezzata la capienza deve essere calcolata esclusivamente sulla base delle concrete esigenze di sicurezza e incolumità, assicurando il maggior accesso possibile. È stata quindi annullata anche, in parte qua, la previsione del limite di 60 accessi simultanei, con obbligo dell'amministrazione di rideterminare il contingente. È stata ritenuta illegittima la chiusura alle ore 17.30, perché dipendente dall'orario dello stabilimento privato e non da esigenze pubbliche; le amministrazioni devono garantire l'accesso fino alle ore 20 nel periodo estivo, anche mediante proprio personale o soggetti non profit, vigilando sul rispetto dell'orario e dell'ordinanza del 1999 relativa al cancello di via Sermoneta. Il TAR ha ritenuto legittimo il coinvolgimento dei privati nell'attività strumentale di prenotazione e controllo, in quanto riconducibile agli accordi di collaborazione previsti dall'art. 119 TUEL e dall'art. 43 l. 449/1997, purché non sussista conflitto di interessi e non si subordini la fruizione pubblica alle esigenze imprenditoriali del concessionario. Ha accolto il motivo relativo all'illegittimità della posizione concessoria di Bagno Elena, perché la proroga era incompatibile con il diritto UE e avrebbe dovuto essere disapplicata; la successiva gara e proroga tecnica non hanno sanato l'illegittimità originaria dell'affidamento dei servizi. Sono stati respinti i motivi sul giudicato, sull'incompetenza del Comitato e del Prefetto, sulla disparità di trattamento, sullo sviamento non provato e sull'illegittimità astratta del contingentamento. Le spese sono state poste solidalmente a carico del Comune e dell'Autorità di Sistema Portuale, compensate nei confronti della Prefettura e del Ministero dell'Interno.

Norme richiamate

• artt. 2, 9 e 42 Cost.

  Il demanio marittimo è destinato alla fruizione collettiva e il libero accesso al mare costituisce manifestazione di un diritto fondamentale della personalità; eventuali limitazioni devono essere giustificate da interessi di pari rilievo e rispettare proporzionalità e ragionevolezza.

• art. 822 c.c.

  Il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti appartengono al demanio necessario e presentano una vocazione intrinseca alla fruizione collettiva.

• art. 03 d.l. 400/1993, conv. l. 494/1993

  A salvaguardia di valori costituzionalmente garantiti, quanto alle esigenze del pubblico uso, l’attuazione delle disposizioni … deve in ogni caso assicurare … il rispetto dell’obbligo di consentire il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia, anche a fini di balneazione.

  Impone di garantire il libero e gratuito accesso e transito alla battigia anche nelle aree demaniali concesse.

• art. 1, comma 254, l. 296/2006

  Le regioni ... devono altresì individuare un corretto equilibrio tra le aree concesse a soggetti privati e gli arenili liberamente fruibili; devono inoltre individuare le modalità e la collocazione dei varchi necessari al fine di consentire il libero e gratuito accesso e transito.

  Richiede equilibrio tra aree in concessione e arenili liberi e la presenza di varchi per l'accesso alla battigia.

• art. 11, comma 2, lett. d), l. 217/2011

  Fermo restando, in assoluto, il diritto libero e gratuito di accesso e di fruizione della battigia, anche ai fini di balneazione.

  Ribadisce l'assolutezza del diritto libero e gratuito di accesso e fruizione della battigia, suscettibile di limitazioni solo nei rigorosi limiti ammessi dall'ordinamento.

• art. 4, comma 2, lett. a), l. 118/2022

  L’adeguato equilibrio tra le aree demaniali in concessione e le aree libere o libere attrezzate, nonché la costante presenza di varchi per il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia.

  Impone la costante presenza di varchi e l'equilibrio tra aree concesse e aree liberamente fruibili.

• art. 1161 cod. nav.

  Sanziona l'impedimento arbitrario dell'uso pubblico delle aree del demanio costiero.

• art. 15 l. 241/1990

  Consente accordi tra amministrazioni pubbliche per lo svolgimento coordinato delle attività di gestione della fruizione delle spiagge pubbliche; non costituisce, secondo la sentenza, la base giuridica del coinvolgimento dei privati.

• art. 119 d.lgs. 267/2000

  Al fine di favorire una migliore qualità dei servizi prestati ... gli enti locali possono stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione, nonché convenzioni con soggetti pubblici o privati diretti a fornire consulenze o servizi aggiuntivi.

  Può fondare accordi con privati per servizi aggiuntivi, come prenotazione e controllo degli accessi, purché finalizzati alla qualità del servizio pubblico.

• art. 43, commi 1 e 2, l. 449/1997

  Le iniziative ... devono essere dirette al perseguimento di interessi pubblici, devono escludere forme di conflitto di interesse tra l'attività pubblica e quella privata e devono comportare risparmi di spesa rispetto agli stanziamenti disposti.

  Gli accordi con privati sono legittimi solo se perseguono interessi pubblici, comportano risparmi e non determinano conflitti di interesse; non possono assoggettare l'uso del bene pubblico alle esigenze organizzative o imprenditoriali del privato.

• art. 20 l. 121/1981

  Organo ausiliario di consulenza del prefetto per l'esercizio delle sue attribuzioni di autorità provinciale di pubblica sicurezza.

  Il Comitato provinciale può svolgere funzioni consultive e preventive anche in relazione ai rischi per l'incolumità pubblica derivanti dal sovraffollamento di una spiaggia.

• art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a.

  Consente al giudice di impartire indicazioni all'amministrazione per conformare l'esecuzione della sentenza e prevenire ulteriori violazioni.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Le concessioni demaniali marittime limitate per scarsità della risorsa devono essere assegnate mediante selezioni imparziali e trasparenti; le proroghe automatiche incompatibili devono essere disapplicate.

• art. 49 TFUE

  Impone il rispetto della libertà di stabilimento e dei principi di concorrenza e parità di accesso nell'assegnazione delle concessioni demaniali.

• art. 3 l. 118/2022

  Nel quadro ricostruito dalla sentenza, conferma la cessazione delle concessioni prorogate ex lege e la necessità di procedure competitive.

Massime di principio

• Il libero accesso al mare e alla battigia, quale espressione della destinazione collettiva del demanio marittimo e dei diritti fondamentali della persona, può essere limitato soltanto per esigenze comprovate di tutela di interessi di pari rilievo, come sicurezza, incolumità, ambiente, paesaggio o patrimonio culturale, nel rispetto rigoroso dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e adeguatezza.
• Il contingentamento degli accessi a una spiaggia libera è legittimo in astratto quando la conformazione e la ridotta ampiezza dell'area rendano concreto e ragionevole il rischio di sovraffollamento; non è tuttavia sufficiente il mero contingentamento, poiché il numero massimo deve essere determinato sulla base di un'istruttoria specifica riferita alla spiaggia libera e alle sole esigenze di sicurezza e incolumità, assicurando l'accesso al maggior numero possibile di persone.
• Non è legittimo subordinare l'orario di apertura di una spiaggia pubblica all'orario di chiusura di uno stabilimento balneare privato: le esigenze organizzative o imprenditoriali del concessionario non possono comprimere la fruizione collettiva del demanio marittimo.
• Gli enti pubblici competenti alla gestione della fruizione delle spiagge devono organizzare direttamente, o mediante soggetti idonei e adeguatamente controllati, i servizi necessari a garantire l'accesso pubblico; la stipula di accordi con privati per prenotazione e controllo è ammissibile solo se persegue un interesse pubblico, comporta un risparmio o un miglioramento del servizio e non determina conflitto di interessi né assoggettamento del bene pubblico agli interessi del privato.
• Le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime incompatibili con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l'art. 49 TFUE devono essere disapplicate; la successiva indizione di una gara o una proroga tecnica non sana l'illegittimità originaria degli atti che abbiano attribuito al concessionario attività amministrative o di gestione del bene pubblico quando questi era privo di un valido titolo concessorio.

Come è indicizzato