Corte di giustizia, Sentenza C-6/20

Appalti di aiuti alimentari e requisiti di registrazione nello Stato di esecuzione

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Tallinna Ringkonnakohus (Corte d’appello di Tallinn) in una controversia tra il Ministero degli Affari sociali estone e il Centro per i servizi di aiuto dello Stato, relativa a una rettifica finanziaria su appalti pubblici di forniture per aiuti alimentari destinati a persone indigenti. La Corte era chiamata a stabilire se, nel quadro della direttiva 2004/18 e del regolamento n. 852/2004 sull’igiene dei prodotti alimentari, fosse legittimo imporre agli offerenti di ottenere già al momento della presentazione dell’offerta una registrazione o un riconoscimento estone, pur disponendo di un titolo analogo nello Stato membro di stabilimento.

Fatti e procedimento principale

Il Ministero degli Affari sociali aveva bandito due procedure aperte, nel 2015 e nel 2017, per l’acquisto di aiuti alimentari. Nel primo appalto, inizialmente era richiesto il riconoscimento dell’autorità veterinaria e alimentare estone; successivamente il fascicolo di gara fu modificato, imponendo agli offerenti di dimostrare il rispetto degli obblighi di informazione e autorizzazione previsti dalla legge estone sui prodotti alimentari. Nel secondo appalto, tale requisito fu previsto sin dall’inizio.

Dopo la conclusione di accordi quadro con gli offerenti prescelti, la Riigi Tugiteenuste Keskus adottò una decisione di rettifica finanziaria respingendo richieste di pagamento per circa EUR 463 000, seguendo la posizione del Ministero delle Finanze, secondo cui il requisito di un riconoscimento o di autorizzazioni estoni era ingiustificatamente restrittivo nei confronti degli operatori stabiliti in altri Stati membri. Il Ministero degli Affari sociali impugnò tale decisione, sostenendo che il requisito derivava dalla normativa nazionale applicabile e che, in ogni caso, un precedente controllo ministeriale aveva approvato la prassi contestata.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sostanza:

• se gli articoli 2 e 46 della direttiva 2004/18 ostino a una normativa nazionale che impone, quale criterio di selezione, la prova immediata di una registrazione o autorizzazione rilasciata dallo Stato di esecuzione;
• se tale impostazione valga anche per un appalto di aiuti alimentari in cui tutti gli offerenti devono già disporre dell’autorizzazione nello Stato membro di esecuzione;
• se, in caso di incompatibilità con il diritto UE, il principio della tutela del legittimo affidamento possa salvaguardare la prassi amministrativa nazionale precedente.

Normativa UE rilevante

La Corte richiama, in particolare:

• la direttiva 2004/18/CE, soprattutto gli articoli 2, 26, 44, 46, 48, 49, 50 e 52;
• il considerando 42 della direttiva 2004/18, sul reciproco riconoscimento di diplomi, certificati e altri documenti;
• il regolamento (CE) n. 852/2004, in particolare i considerando 1 e 8 e gli articoli 1, 3 e 6;
• la direttiva 2014/24/UE, richiamata solo per evidenziare che ha sostituito la direttiva 2004/18, ma senza applicarla al caso concreto in mancanza di elementi sufficienti;
• l’articolo 56 TFUE, evocato in via analogica nel ragionamento sulla libera prestazione di servizi.

Ragionamento della Corte: qualificazione del requisito come criterio di selezione

La Corte osserva anzitutto che l’obbligo di possedere una registrazione o un riconoscimento nello Stato di esecuzione non costituisce una condizione di esecuzione dell’appalto ai sensi dell’articolo 26 della direttiva 2004/18, ma un vero e proprio criterio di selezione qualitativa. Esso serve infatti a verificare l’idoneità dell’operatore economico a partecipare alla procedura e a dimostrare l’abilitazione all’esercizio dell’attività professionale oggetto dell’appalto, rientrando dunque nell’articolo 46.

Principio del reciproco riconoscimento nella fase di selezione

Secondo la Corte, l’articolo 46, letto insieme al considerando 42, consacra il principio per cui l’operatore economico deve poter provare la propria idoneità mediante documenti rilasciati dalle autorità competenti dello Stato membro in cui è stabilito. Questa interpretazione è confermata dagli articoli 48, 49 e 52 della direttiva, che ammettono espressamente certificazioni e prove provenienti da altri Stati membri e impongono il riconoscimento dei certificati equivalenti.

La Corte sottolinea che il requisito estone, imponendo un riconoscimento o una registrazione locale, produce un effetto discriminatorio e sproporzionato verso gli operatori stabiliti in altri Stati membri e contrasta con gli articoli 2 e 46 della direttiva. La circostanza che l’offerente debba eventualmente aprire un deposito o uno stabilimento nello Stato di esecuzione riguarda la sua scelta economica e le modalità di organizzazione dell’attività, ma non giustifica l’imposizione di un ulteriore titolo nazionale come condizione di ammissione.

Interazione con il regolamento n. 852/2004

La Corte esamina anche l’argomento secondo cui la normativa alimentare costituirebbe una lex specialis idonea a derogare alla disciplina degli appalti. Osserva che il regolamento n. 852/2004 mira sì a garantire un elevato livello di tutela della salute e della sicurezza alimentare, ma anche la libera circolazione degli alimenti nell’Unione.

Inoltre, l’articolo 6 del regolamento prevede controlli ufficiali, registrazione e riconoscimento degli stabilimenti, ma non impone che un operatore debba ottenere una nuova registrazione o un nuovo riconoscimento in ogni Stato membro in cui consegna o distribuisce alimenti. In una situazione come quella del procedimento principale, la registrazione o il riconoscimento ottenuti nello Stato di stabilimento devono poter essere utilizzati anche per operare in un altro Stato membro, fermo restando il potere di controllo delle autorità di quest’ultimo. Ne consegue che l’eventuale esigenza di disporre di un deposito situato in Estonia deriva dalle specifiche caratteristiche dell’appalto e non dal regolamento stesso.

Legittimo affidamento e limiti alla sua invocabilità

Quanto al principio della tutela del legittimo affidamento, la Corte ricorda che esso presuppone assicurazioni precise idonee a generare fondate speranze, ma aggiunge che, per la concezione unitaria dello Stato, un’autorità nazionale non può invocarlo in una controversia con un’altra componente dello stesso Stato per mantenere una prassi contraria al diritto dell’Unione.

Di conseguenza, il fatto che i revisori del Ministero delle Finanze avessero in precedenza approvato la prassi contestata non consente al Ministero degli Affari sociali di far valere il legittimo affidamento per neutralizzare una rettifica finanziaria basata sulla sua incompatibilità con il diritto UE.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• gli articoli 2 e 46 della direttiva 2004/18 ostano a una normativa nazionale che impone agli offerenti di provare, già con l’offerta, di possedere una registrazione o un riconoscimento rilasciati dallo Stato membro di esecuzione, quando abbiano già un titolo analogo nello Stato di stabilimento;
• il principio della tutela del legittimo affidamento non può essere invocato da un’amministrazione aggiudicatrice per giustificare una siffatta prassi nazionale contrastante con il diritto dell’Unione.

Principi di diritto ricavabili

La sentenza ribadisce che, negli appalti pubblici, il riconoscimento reciproco dei titoli professionali e autorizzativi opera anche quando la normativa settoriale nazionale richiama esigenze di sicurezza alimentare. L’amministrazione aggiudicatrice non può trasformare requisiti di controllo dell’esecuzione in barriere d’accesso alla gara, né può fare affidamento su approvazioni amministrative interne per mantenere in vita una prassi illegittima.