Corte di giustizia, Sentenza C-120/19

Trasporto di GPL e prescrizioni di costruzione vietate dalla direttiva 2008/68

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Raad van State (Paesi Bassi) in una controversia tra un privato e la giunta comunale di Purmerend, con intervento di Tamoil Nederland BV, relativa a requisiti imposti a una stazione di servizio GPL in un’autorizzazione ambientale. Il punto centrale è la compatibilità con il diritto dell’Unione di un obbligo di rifornimento esclusivo mediante autocisterne dotate di un particolare rivestimento termico.

Contesto normativo dell’Unione

La Corte ricorda che la direttiva 2008/68/CE disciplina il trasporto interno di merci pericolose e mira ad assicurare l’applicazione uniforme di norme di sicurezza armonizzate nell’Unione. Sono richiamati in particolare:

• l’articolo 1, paragrafi 1 e 5, che delimita l’ambito di applicazione della direttiva e consente agli Stati membri di disciplinare o vietare il trasporto solo per motivi non inerenti alla sicurezza durante il trasporto;
• l’articolo 3, che rinvia agli allegati della direttiva;
• l’articolo 5, paragrafo 1, che consente norme più rigorose per il trasporto nazionale, ma con la significativa eccezione delle "prescrizioni di costruzione";
• l’articolo 6, relativo alle deroghe;
• l’allegato I, che rende applicabili gli allegati A e B dell’ADR 2015.

La Corte richiama anche varie disposizioni dell’ADR 2015, in particolare quelle del capitolo 6.8 sull’uso e la costruzione delle cisterne, nonché le disposizioni speciali applicabili ai GPL (UN 1075).

Fatti e procedimento principale

Un residente, X, vive nei pressi di una stazione di servizio che vende GPL dal 1977 e aveva chiesto la revoca dell’autorizzazione ambientale. La giunta aveva respinto tale domanda, ma con successiva decisione del 18 gennaio 2016 aveva imposto alla stazione due ulteriori requisiti: l’uso di autocisterne con il particolare rivestimento termico e di un tubo di riempimento migliorato.

Il giudice del rinvio precisa che, parallelamente, le autorità olandesi avevano adottato il Safety Deal e una circolare amministrativa del 14 giugno 2016, fondati sull’assunto che le stazioni di servizio GPL fossero in pratica rifornite soltanto da veicoli cisterna dotati di quel rivestimento termico. Il giudice nazionale dubita però della compatibilità del primo requisito con la direttiva 2008/68/CE.

Prima questione: nozione di "prescrizione di costruzione"

La Corte afferma che la nozione di "prescrizioni di costruzione" dell’articolo 5, paragrafo 1, deve essere letta alla luce delle corrispondenti prescrizioni contenute nell’ADR, in particolare nella parte 6 dell’allegato A e nelle disposizioni pertinenti per i veicoli cisterna destinati al trasporto di GPL. Per tali veicoli, l’ADR prevede effettivamente specifiche regole costruttive, ma non contempla un rivestimento termico idoneo a ritardare di 75 minuti lo scenario BLEVE.

Di conseguenza, l’obbligo imposto dalla giunta costituisce una prescrizione di costruzione più rigorosa di quelle previste dall’ADR e, come tale, è vietato dall’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/68/CE.

Irrilevanza della forma del provvedimento e degli strumenti di soft law

La Corte sottolinea che il divieto opera in modo chiaro, generale e assoluto: non rileva che l’obbligo sia formalmente rivolto alla stazione di servizio anziché direttamente ai vettori, né che sia contenuto in un atto amministrativo individuale e non in una regola generale. Inoltre, il Safety Deal e la circolare non possono giustificare una prescrizione vietata dal diritto dell’Unione.

La Corte aggiunge che neppure l’articolo 1, paragrafo 5, può essere invocato per introdurre prescrizioni di sicurezza ulteriori: tale disposizione consente interventi nazionali solo per motivi davvero estranei alla sicurezza del trasporto. Uno Stato membro non può dunque aggirare l’armonizzazione europea, ad esempio sotto il pretesto della protezione ambientale, per imporre prescrizioni tecniche di costruzione.

Risposta alla prima questione

La Corte conclude che l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/68/CE osta all’emanazione di una prescrizione che imponga alle stazioni di servizio di essere rifornite di GPL soltanto da autocisterne dotate di un particolare rivestimento termico non previsto dalle norme ADR.

Seconda questione: effettività e criterio della manifesta illegittimità

Quanto alla seconda questione, il giudice del rinvio chiede se il diritto UE osti a una regola processuale nazionale secondo cui una prescrizione contraria al diritto dell’Unione, inserita in una decisione amministrativa definitiva, può essere annullata solo se è dimostrato in modo evidente, sulla base di un esame sommario, che non poteva essere adottata.

La Corte richiama il principio di autonomia procedurale, temperato dai principi di equivalenza ed effettività. Rileva che il criterio dell’evidenza, come descritto dal giudice del rinvio, sembra rispettare l’equivalenza e mira a bilanciare la certezza del diritto con la legalità dell’azione amministrativa. In linea di principio, quindi, il principio di effettività non osta a una simile regola.

Limiti alla compatibilità con il principio di effettività

La Corte precisa però che tale criterio non deve essere applicato in modo così restrittivo da svuotare di fatto la possibilità per il singolo di ottenere un annullamento effettivo. Il giudice nazionale deve verificare che il filtro della manifesta contrarietà non renda impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti derivanti dal diritto dell’Unione.

Irrilevanza delle sentenze Ciola ed ED & F Man Sugar

Il giudice del rinvio aveva richiamato le sentenze Ciola ed ED & F Man Sugar. La Corte chiarisce che tali precedenti riguardavano contesti diversi: in quelle cause si trattava della disapplicazione di una decisione amministrativa definitiva nell’ambito di una successiva decisione sanzionatoria o di recupero, mentre nel caso di specie si discute la compatibilità di una regola procedurale che consente di annullare, a certe condizioni, una prescrizione contenuta in una decisione definitiva.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2008/68/CE osta alla prescrizione imposta alla stazione di servizio GPL di essere rifornita solo da autocisterne con rivestimento termico speciale;
• il principio di effettività non osta, in linea di principio, a una norma procedurale nazionale che consenta l’annullamento di una prescrizione definitiva contraria al diritto UE solo quando la sua illegittimità sia manifesta, purché tale norma non sia applicata in modo eccessivamente restrittivo.

Rilievi pratici

Per gli operatori del settore GPL, la sentenza conferma che gli Stati membri non possono, neppure indirettamente tramite autorizzazioni ambientali o strumenti di soft law, introdurre requisiti tecnici di costruzione dei veicoli cisterna più severi di quelli armonizzati dall’ADR. Sul piano processuale, la Corte ammette che gli ordinamenti nazionali preservino la certezza del diritto mediante filtri rigorosi contro l’annullamento di atti definitivi, ma solo entro limiti che non compromettano la tutela effettiva dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione.