Sentenza n. 6041/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento applicativo che disponeva la chiusura dell'esercizio per dieci giorni ai sensi dell'art. 3, comma 16, della l. 94/2009 e dell'ordinanza sindacale n. 85/2024, nonché il rapporto informativo presupposto e la stessa ordinanza. Ha dedotto, anzitutto, la violazione degli artt. 7 e seguenti della l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Ha inoltre dedotto l'illegittimità propria e derivata del provvedimento per carenza di potere, violazione dei principi di legalità e proporzionalità, violazione della l. 689/1981 e dell'art. 3, comma 16, della l. 94/2009, nonché eccesso di potere. Secondo la ricorrente, la norma statale stabilisce cinque giorni come soglia minima della chiusura, ma non autorizza l'amministrazione a predeterminare in via generale e automatica una sanzione fissa di dieci giorni; ogni periodo ulteriore avrebbe dovuto essere motivato in relazione al caso concreto e preceduto dal contraddittorio procedimentale. La ricorrente ha quindi contestato anche la sproporzione della chiusura decisa in misura fissa.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e ha annullato gli atti impugnati limitatamente alla chiusura dal sesto al decimo giorno. La decisione richiama la precedente sentenza della Sezione che aveva annullato l'ordinanza sindacale n. 85/2024 nella parte in cui fissava automaticamente in dieci giorni, anziché in cinque, la sanzione punitiva. Il Collegio ha distinto la chiusura necessaria fino al ripristino dei luoghi, avente natura ripristinatoria, dalla chiusura successiva al ripristino e comunque per il periodo minimo previsto dalla legge, avente natura propriamente punitiva. Quest'ultima misura, in quanto sanzione amministrativa afflittiva, deve essere predeterminata dalla legge nella cornice edittale; non è sufficiente richiamare la potestà regolamentare degli enti locali prevista dall'art. 7 TUEL né il potere di sospensione o revoca previsto dall'art. 10 TULPS. L'ordinanza sindacale non poteva quindi stabilire automaticamente dieci giorni di chiusura, perché la norma primaria non consentiva di individuare in via subprimaria una misura punitiva superiore al limite legislativamente predeterminato. La chiusura oltre il quinto giorno è stata ritenuta inoltre non necessaria e sproporzionata, poiché, quale che fosse l'entità dell'abuso, la misura risultava superata dal sesto al decimo giorno. L'annullamento dell'ordinanza presupposta ha avuto effetto caducante sul provvedimento applicativo, dato il rapporto di stretta presupposizione e derivazione necessaria tra i due atti; trattandosi di atto generale, l'annullamento dell'ordinanza ha efficacia erga omnes. Le spese sono state compensate per la novità della questione al momento dell'adozione dell'atto.

Norme richiamate

• artt. 7 e seguenti l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione per omessa comunicazione di avvio del procedimento; il testo non espone una distinta decisione del TAR su tale censura, essendo l'accoglimento fondato sulle ragioni relative alla durata della chiusura.

• art. 3, comma 16, l. 94/2009

  nei casi di indebita occupazione di suolo pubblico previsti dall'art. 633 del codice penale e dall'art. 20 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (...) il Sindaco (...) possono ordinare l'immediato ripristino dello stato dei luoghi a spesa degli occupanti e, se si tratta di occupazione a fine di commercio, la chiusura dell'esercizio fino al pieno adempimento dell'ordine e del pagamento delle spese o della prestazione di idonea garanzia e, comunque, per un periodo non inferiore a cinque giorni

  La disposizione consente la chiusura dell'esercizio e stabilisce una misura minima di cinque giorni; la componente punitiva deve essere predeterminata dalla legge e non può essere fissata in dieci giorni da un'ordinanza sindacale in via automatica.

• art. 20 d.lgs. 285/1992

  Disciplina l'occupazione della sede stradale e prevede, oltre alla sanzione pecuniaria, la rimozione dell'occupazione abusiva e, per l'occupazione a fini commerciali, la chiusura dell'esercizio secondo i presupposti richiamati dall'art. 3, comma 16, l. 94/2009.

• l. 689/1981

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione in relazione alla natura sanzionatoria della chiusura; il principio decisivo applicato dal TAR è quello di legalità delle sanzioni amministrative punitive.

• art. 7 d.lgs. 267/2000

  La potestà regolamentare degli enti locali non costituisce base normativa sufficiente per introdurre o aggravare una sanzione amministrativa punitiva oltre la misura predeterminata dalla legge.

• art. 10 TULPS

  Il potere di revoca o sospensione delle autorizzazioni di pubblica sicurezza non può essere utilizzato quale fondamento per una sanzione punitiva non predeterminata dalla legge.

• art. 97 Cost.

  Il principio di proporzionalità è ricondotto anche al buon andamento dell'amministrazione quale principio costituzionale.

• art. 74-bis c.p.a.

  È richiamato quale base per la decisione mediante riferimento a una precedente sentenza della Sezione su una fattispecie identica.

Massime di principio

• La chiusura di un esercizio commerciale disposta fino al ripristino dei luoghi ha natura ripristinatoria, mentre la chiusura relativa al periodo successivo al ripristino e comunque non inferiore al minimo stabilito dalla legge ha natura punitiva e costituisce una sanzione amministrativa afflittiva.
• In forza del principio di legalità delle sanzioni amministrative punitive, la legge deve predeterminare la cornice e il limite massimo della misura sanzionatoria; un atto amministrativo generale o regolamentare non può fissare automaticamente una durata superiore a quella ricavabile dalla norma primaria, né rimettere all'amministrazione la determinazione della misura invalicabile.
• La potestà regolamentare degli enti locali e il potere di sospensione o revoca di un titolo amministrativo non costituiscono, in assenza di una specifica base legislativa, fondamento sufficiente per introdurre una sanzione amministrativa punitiva ulteriore o più gravosa.
• Una misura amministrativa afflittiva deve rispettare i requisiti di idoneità, necessarietà e proporzionalità in senso stretto; è sproporzionata la chiusura per un periodo eccedente il minimo legale quando, indipendentemente dall'entità dell'abuso, la misura risulti comunque non necessaria oltre tale periodo.
• L'annullamento dell'atto generale presupposto produce effetto caducante sull'atto applicativo quando quest'ultimo appartenga alla medesima serie procedimentale e costituisca conseguenza necessaria e diretta del primo, senza nuove valutazioni di interessi; l'annullamento dell'atto generale opera erga omnes.

Come è indicizzato