Sentenza n. 1816/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

I genitori hanno impugnato l’ammonimento rivolto alla figlia minorenne per presunti comportamenti persecutori nei confronti di una coetanea, nonché il verbale di contestazione della sanzione amministrativa loro elevata per asserita omessa sorveglianza o inosservanza degli obblighi educativi. Hanno dedotto violazione e falsa applicazione dell’art. 5, commi 5 e seguenti, d.l. 123/2023 e degli artt. 3, 7, 10 e 10-bis l. 241/1990, difetto di motivazione e di istruttoria, carenza dei presupposti, travisamento, illogicità e ingiustizia manifesta, violazione della ragionevolezza, del giusto procedimento e del buon andamento. I fatti attribuiti alla minore consistevano in asserite derisioni ed esclusione durante gli allenamenti di pallavolo e in un episodio, collocato genericamente nella terza settimana di maggio 2025, nel quale sarebbe stata pronunciata un’espressione ingiuriosa. I ricorrenti hanno inoltre chiesto l’accesso ai documenti, contestando il diniego, e il risarcimento di € 1.419,68 per spese legali, ulteriori compensi non quantificati e danni non patrimoniali. Quanto al verbale sanzionatorio, la Sezione ha sottoposto alle parti la questione del difetto di giurisdizione amministrativa.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sull’impugnazione del verbale di contestazione della sanzione amministrativa ai genitori, trattandosi di sanzione pecuniaria regolata dalla l. 689/1981, incidente su una situazione di diritto soggettivo ed espressione di potere vincolato; ha indicato la possibilità di riproporre la domanda davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, con conservazione degli effetti ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Ha accolto l’impugnazione dell’ammonimento e lo ha annullato: l’istruttoria della Questura si era sostanzialmente limitata a recepire l’istanza della presunta vittima, senza riscontri autonomi e obiettivi. Gli episodi erano generici e privi di prova; quello relativo alla pallavolo era inoltre contraddetto dalle sommarie informazioni depositate dai ricorrenti. Il richiamo generico alle memorie difensive non dimostrava l’effettiva considerazione e confutazione delle deduzioni della minore, in violazione della partecipazione procedimentale e dell’obbligo di motivare le misure incidenti sui diritti tutelati dall’art. 8 CEDU. Il TAR ha respinto la domanda risarcitoria: le spese legali del giudizio e il contributo unificato sono regolate dalle spese processuali, non costituiscono danno risarcibile; gli ulteriori danni patrimoniali non erano provati o quantificati e il danno non patrimoniale era stato prospettato in modo generico, senza indicare l’interesse costituzionale leso né le concrete conseguenze pregiudizievoli. Le spese di giudizio sono state compensate per reciproca soccombenza e complessità della materia. L’istanza di accesso ex art. 116 c.p.a. era già stata dichiarata inammissibile con separata ordinanza, in quanto reiterativa di precedenti istanze respinte con atti non impugnati.

Norme richiamate

• art. 5, commi 5-7, d.l. 123/2023, conv. in l. 159/2023

  In definitiva, la documentazione depositata in giudizio evidenzia come l’istruttoria condotta dalla Questura di Arezzo sia sicuramente carente, avendo sostanzialmente abdicato a quel ruolo di accertamento autonomo ed obiettivo della veridicità dei fatti postulato dalle sentenze della C.E.D.U. e del Giudice interno ed essendosi limitata a dare per scontata la genericissima ricostruzione dei fatti di cui all’istanza di ammonimento.

  L’ammonimento previsto dalla disciplina minorile richiede un accertamento autonomo e obiettivo dei fatti da parte del Questore; non è sufficiente recepire la ricostruzione dell’istante senza riscontri.

• art. 8, commi 1 e 2, d.l. 11/2009, conv. in l. 38/2009

  Per quello che riguarda i doveri procedimentali, la decisione sopra richiamata ha poi confermato la necessità, da un lato, che l’istruttoria sia condotta nel rispetto delle prescrizioni in materia di partecipazione del soggetto interessato e, dall’altro, che l’istruttoria svolta dal Questore costituisca espressione di una valutazione autonoma dei fatti che non può esaurirsi nel semplice richiamo dell’istanza di ammonimento.

  La procedura di ammonimento richiede la partecipazione dell’interessato e una valutazione autonoma del Questore, non riducibile al mero richiamo dell’istanza.

• art. 3 l. 241/1990

  Il generico riferimento alla valutazione delle “memorie difensive” dell’interessata non può poi valere a surrogare la chiara violazione del principio di partecipazione, non recando l’atto alcuna confutazione (e neanche il generico esame) delle argomentazioni articolate nel procedimento.

  La motivazione dell’ammonimento deve rendere riconoscibile l’esame delle deduzioni procedimentali rilevanti; un richiamo generico alle memorie non basta a dimostrare che siano state valutate.

• artt. 7, 10 e 10-bis l. 241/1990

  Il generico riferimento alla valutazione delle “memorie difensive” dell’interessata non può poi valere a surrogare la chiara violazione del principio di partecipazione, non recando l’atto alcuna confutazione (e neanche il generico esame) delle argomentazioni articolate nel procedimento.

  Le garanzie partecipative impongono che le deduzioni dell’interessato siano effettivamente considerate; la celerità del procedimento non giustifica la loro sostanziale elusione.

• art. 5, commi 8 e 9, d.l. 123/2023, conv. in l. 159/2023

  Nel caso di specie, le previsioni di cui ai commi 8 e 9 del d.l. 15 settembre 2023 n. 123, conv. in l. 13 novembre 2023, n. 159 prevedono l’applicazione di una “sanzione amministrativa pecuniaria” applicata secondo le disposizioni di cui alla 24 novembre 1981, n. 689 e sono pertanto assenti quegli aspetti di discrezionalità nell’applicazione che potrebbero legittimare la giurisdizione del Giudice amministrativo, trattandosi, in buona sostanza, di una “normale” sanzione riportabile alla tipologia più ampia delle sanzioni di cui alla l. 689 del 1981.

  La sanzione pecuniaria prevista per la violazione degli obblighi genitoriali è assoggettata alla disciplina della l. 689/1981 e, non implicando discrezionalità amministrativa, rientra nella giurisdizione ordinaria.

• l. 689/1981

  Nel caso di specie, le previsioni di cui ai commi 8 e 9 del d.l. 15 settembre 2023 n. 123, conv. in l. 13 novembre 2023, n. 159 prevedono l’applicazione di una “sanzione amministrativa pecuniaria” applicata secondo le disposizioni di cui alla 24 novembre 1981, n. 689 e sono pertanto assenti quegli aspetti di discrezionalità nell’applicazione che potrebbero legittimare la giurisdizione del Giudice amministrativo, trattandosi, in buona sostanza, di una “normale” sanzione riportabile alla tipologia più ampia delle sanzioni di cui alla l. 689 del 1981.

  Le controversie sugli atti di contestazione e irrogazione di sanzioni amministrative disciplinate dalla l. 689/1981 riguardano diritti soggettivi e appartengono, in assenza di profili discrezionali, alla giurisdizione ordinaria.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Con riferimento alla parte di domanda oggetto di declaratoria di difetto di giurisdizione, restano poi salvi, in virtù dell’art. 11, 2° comma del c.p.a., gli effetti sostanziali e processuali del ricorso, qualora il processo venga riproposto innanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.

  Dichiarato il difetto di giurisdizione, gli effetti sostanziali e processuali della domanda si conservano se il processo è riproposto davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 1223 c.c.

  secondo la definizione offerta dall'art. 1223 c.c. il danno risarcibile al partecipante….si compon(ga) del danno emergente e del lucro cessante, e cioè della diminuzione reale del suo patrimonio, per effetto di esborsi connessi all'inutile partecipazione al procedimento, e della perdita di un'occasione di guadagno o, comunque, di un'utilità economica connessa all'adozione o all'esecuzione del provvedimento illegittimo;

  Il danno patrimoniale risarcibile comprende il danno emergente e il lucro cessante, ma le relative voci devono essere dimostrate secondo i rispettivi presupposti.

• artt. 2056 e 1226 c.c.

  Del resto, il mancato adempimento dell’onere della prova non può essere certo surrogato dal ricorso al cd. soccorso istruttorio del Giudice (limitato ai dati fattuali che non siano nell’immediata disponibilità della parte: Cons. Stato, sez. V, 2 maggio 2013 n. 2388) o al potere equitativo di liquidazione ex artt. 2056 e 1226 c.c. (che trovano applicazione solo nel caso di impossibilità del ricorrente di fornire la prova del quantum: Cons. Stato, sez. V, 15 luglio 2013 n. 3781).

  La liquidazione equitativa riguarda la quantificazione del danno quando sia impossibile provarne il quantum e non può supplire alla mancata prova dell’esistenza del pregiudizio.

• art. 26 c.p.a.

  le spese legali sostenute nel giudizio non possono essere considerate, a rigore, un danno risarcibile, dovendo al contrario essere separatamente liquidate dal giudice amministrativo, secondo la regola generale della soccombenza di cui all'art. 26 c.p.a., che sul punto richiama espressamente l'art. 91 c.p.c.

  Le spese legali sostenute nel giudizio sono regolate autonomamente secondo la disciplina delle spese processuali e non costituiscono, in quanto tali, una posta risarcitoria.

• art. 2059 c.c.

  Anche la giurisprudenza più possibilista ha, infatti, esattamente rilevato come il danno non patrimoniale derivante dalla lesione di diritti inviolabili della persona, come tali costituzionalmente garantiti, sia “risarcibile -sulla base di una interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 2059 c.c., anche quando non sussist(a) un fatto-reato né ricorr(a) alcuna delle altre ipotesi in cui la legge consente espressamente il ristoro dei pregiudizi non patrimoniali - a tre condizioni: a) che l'interesse leso, e non il pregiudizio sofferto, abbia rilevanza costituzionale (altrimenti si perverrebbe ad una abrogazione per via interpretativa dell'art. 2059 c.c., giacché qualsiasi danno non patrimoniale, per il fatto stesso di essere tale, e cioè di toccare interessi della persona, sarebbe sempre risarcibile); b) che la lesione dell'interesse sia grave, nel senso che l'offesa superi una soglia minima di tollerabilità, in quanto il dovere di solidarietà, di cui all'art. 2 Cost., impone a ciascuno di tollerare le minime intrusioni nella propria sfera personale inevitabilmente scaturenti dalla convivenza; c) che il danno non sia futile, vale a dire che non consista in meri disagi o fastidi, ovvero nella lesione di diritti del tutto immaginari, come quello alla qualità della vita o alla felicità”

  Il danno non patrimoniale è risarcibile solo se la lesione riguarda un interesse costituzionalmente rilevante, è grave e non futile; la sua allegazione deve individuare concretamente la lesione e le conseguenze pregiudizievoli.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  Con la successiva ordinanza 28 maggio 2026, n. 1030, la Sezione dichiarava poi l’inammissibilità dell’istanza di accesso ex art. 116, 2° comma c.p.a. presentata con il ricorso, ritenendo che l’ultima istanza di accesso presentata da parte ricorrente fosse meramente reiterativa di precedenti istanze già rigettate con atti non impugnati e compensava le spese del relativo procedimento incidentale.

  L’istanza di accesso proposta nel giudizio è stata dichiarata inammissibile perché reiterava precedenti richieste respinte con atti non impugnati.

Massime di principio

• Il Questore, quando valuta una richiesta di ammonimento, deve svolgere un accertamento autonomo e obiettivo dei fatti, ricercando riscontri e considerando le prove disponibili; non è sufficiente recepire la ricostruzione contenuta nell’istanza della presunta vittima.
• La celerità del procedimento di ammonimento non esonera l’Amministrazione dall’esaminare le deduzioni dell’interessato e dall’esplicitare le ragioni della loro eventuale irrilevanza, soprattutto quando la misura incide su diritti fondamentali. Un richiamo generico alle memorie difensive non soddisfa gli obblighi di partecipazione e motivazione.
• Le controversie relative alla contestazione o all’irrogazione delle sanzioni pecuniarie previste dall’art. 5, commi 8 e 9, d.l. 123/2023 e applicate secondo la l. 689/1981 appartengono alla giurisdizione ordinaria, quando si tratta di potere vincolato e di una situazione soggettiva di diritto.
• Le spese legali sostenute per il giudizio non costituiscono danno risarcibile autonomo, poiché sono regolate con la statuizione sulle spese processuali. La liquidazione equitativa non può supplire alla mancata prova dell’esistenza del danno.
• Il danno non patrimoniale da attività amministrativa illegittima richiede l’allegazione concreta di una lesione grave e non futile di un interesse costituzionalmente rilevante e delle conseguenze pregiudizievoli; una richiesta generica non giustifica il risarcimento.

Come è indicizzato