Sentenza n. 2102/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza con cui il Comune aveva dichiarato la decadenza dell'autorizzazione commerciale rilasciata per un'attività di somministrazione di alimenti e bevande. Il provvedimento era motivato dalla sottoposizione del titolare agli arresti domiciliari, ritenuta causa di perdita dei requisiti soggettivi richiesti dagli artt. 11 e 92 T.U.L.P.S., nonché richiamando l'art. 67, comma 2, d.lgs. 159/2011. Sono stati dedotti: omessa comunicazione di avvio del procedimento, in assenza di ragioni d'urgenza; difetto di motivazione e violazione dell'art. 3 l. 241/1990 per mancata indicazione dell'interesse pubblico e dell'effettiva incidenza dei fatti contestati sull'attività; violazione dell'art. 67 d.lgs. 159/2011, poiché gli arresti domiciliari costituiscono una misura cautelare penale e non una misura di prevenzione definitiva; violazione degli artt. 11 e 92 T.U.L.P.S., non essendo la misura cautelare una causa ostativa automatica e non essendo stata svolta una specifica valutazione sull'affidabilità, sulla buona condotta, sul collegamento tra i fatti penali e l'attività commerciale e sul pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica; insussistenza dei presupposti per un'eventuale revoca in autotutela ai sensi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990; incompetenza del dirigente, ritenendosi competente il sindaco ai sensi dell'art. 54, comma 4-bis, TUEL.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto la censura di incompetenza, affermando che la decadenza o revoca dell'autorizzazione all'esercizio di un'attività commerciale spetta al dirigente ai sensi dell'art. 107, comma 2, d.lgs. 267/2000, e non al sindaco nell'esercizio dei poteri di sicurezza urbana. Ha invece accolto il ricorso per la mancata comunicazione di avvio del procedimento: l'adempimento è funzionale non solo alla difesa del privato, ma anche alla completezza dell'istruttoria e alla formazione imparziale della decisione; non erano state indicate ragioni d'urgenza idonee a giustificarne l'omissione e il contraddittorio avrebbe potuto incidere sulla valutazione dei presupposti della decadenza o revoca. Ha inoltre ritenuto violato l'art. 67, comma 2, d.lgs. 159/2011, poiché l'automatismo decadenziale opera solo in presenza di una misura di prevenzione definitiva prevista dal codice antimafia e non può essere applicato analogicamente agli arresti domiciliari disposti in un procedimento penale. È stata riconosciuta anche la violazione degli artt. 11 e 92 T.U.L.P.S. e dell'art. 3 l. 241/1990: la misura cautelare personale non costituisce di per sé causa ostativa automatica, ma può fondare soltanto una valutazione discrezionale dell'affidabilità e della buona condotta, da svolgere mediante istruttoria approfondita e motivazione puntuale. L'amministrazione deve indicare fatti specifici e concreti, collegati all'attività autorizzata, dai quali emerga un serio pericolo di abuso della licenza; non può limitarsi a un automatismo fondato sulla misura cautelare o a una generica valutazione negativa della persona. Il Comune non aveva specificato l'imputazione, lo stato del procedimento penale, il collegamento dei fatti con l'attività commerciale né il concreto pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica. Il TAR ha quindi annullato l'ordinanza impugnata e condannato l'amministrazione al pagamento di 2.000 euro oltre accessori, con distrazione delle spese in favore dei difensori antistatari.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento è regola generale anche per i procedimenti semplici e può essere omessa solo in presenza di specifiche ragioni di urgenza o quando sia dimostrato che il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve illustrare le ragioni della decisione e, nel caso di perdita dei requisiti soggettivi per un'autorizzazione commerciale, deve dare conto dell'istruttoria, dell'incidenza concreta dei fatti sull'attività e del pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  È stato richiamato dal ricorrente con riferimento all'eventuale revoca in autotutela, ma la decisione si è fondata principalmente sulla violazione dell'obbligo partecipativo, dell'art. 67 d.lgs. 159/2011 e degli artt. 11 e 92 T.U.L.P.S.

• art. 67, comma 2, d.lgs. 159/2011

  Il provvedimento definitivo di applicazione della misura di prevenzione determina la decadenza di diritto dalle licenze, autorizzazioni, concessioni, iscrizioni, attestazioni, abilitazioni ed erogazioni di cui al comma 1, nonché il divieto di concludere contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di cottimo fiduciario e relativi subappalti e subcontratti, compresi i cottimi di qualsiasi tipo, i noli a caldo e le forniture con posa in opera. Le licenze, le autorizzazioni e le concessioni sono ritirate e le iscrizioni sono cancellate ed è disposta la decadenza delle attestazioni a cura degli organi competenti.

  L'automatismo decadenziale è rigidamente collegato all'applicazione definitiva di una misura di prevenzione prevista dal codice antimafia e non è estensibile analogicamente alle misure cautelari personali disposte nel corso delle indagini preliminari.

• art. 11 T.U.L.P.S.

  Le autorizzazioni di polizia possono essere negate a chi ha riportato condanna per delitti contro la personalità dello stato o contro l'ordine pubblico, ovvero per delitti contro le persone commessi con violenza, o per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, o per violenza o resistenza all'autorità, e a chi non può provare la sua buona condotta.

  Gli arresti domiciliari non costituiscono una causa ostativa automatica; possono tuttavia essere considerati nell'ambito di una valutazione discrezionale sull'affidabilità e sulla buona condotta, adeguatamente istruita e motivata.

• art. 92 T.U.L.P.S.

  È stato ritenuto illegittimo il richiamo alla norma quale fondamento automatico della decadenza, in assenza di una puntuale valutazione dei fatti e della loro incidenza sull'attività autorizzata.

• art. 107, comma 2, d.lgs. 267/2000

  Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e 108.

  La competenza a disporre la decadenza o la revoca di un'autorizzazione commerciale appartiene al dirigente, salvo diversa ed espressa previsione normativa o statutaria.

• art. 54, comma 4-bis, d.lgs. 267/2000

  atti diretti a tutelare l'integrità fisica della popolazione, quelli concernenti la sicurezza urbana sono diretti a prevenire e contrastare l'insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, la tratta di persone, l'accattonaggio con impiego di minori e disabili, ovvero riguardano fenomeni di abusivismo, quale l'illecita occupazione di spazi pubblici, o di violenza, anche legati all'abuso di alcool o all'uso di sostanze stupefacenti

  La disposizione non attribuisce al sindaco la competenza ordinaria a disporre la decadenza o la revoca di un'autorizzazione commerciale.

• art. 2 e art. 3 Cost.

  Sono richiamati quali fondamento dei principi di democraticità delle decisioni, partecipazione e accessibilità dell'azione amministrativa.

• art. 97 Cost.

  È richiamato quale fondamento dei principi di buon andamento e imparzialità, perseguiti anche attraverso la partecipazione procedimentale.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha fondato l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi delle persone indicate nel provvedimento.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  È stato richiamato, insieme all'art. 52 d.lgs. 196/2003, a tutela dei diritti e della dignità delle persone mediante l'oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• L'automatismo decadenziale previsto dall'art. 67, comma 2, d.lgs. 159/2011 opera esclusivamente in presenza di una misura di prevenzione definitiva rientrante nell'ambito del codice antimafia e non può essere esteso analogicamente alle misure cautelari personali disposte nel corso di un procedimento penale.
• La sottoposizione del titolare di un'autorizzazione di polizia a una misura cautelare personale non costituisce, di per sé, causa ostativa automatica ai sensi dell'art. 11 T.U.L.P.S.; può soltanto essere valutata discrezionalmente dall'amministrazione ai fini dell'affidabilità e della buona condotta.
• La valutazione amministrativa sulla buona condotta deve fondarsi su un'istruttoria approfondita e su una motivazione puntuale relativa a fatti specifici, alla loro concreta connessione con l'attività autorizzata e al serio pericolo di abuso della licenza, non essendo sufficiente una generica valutazione negativa della persona o il mero richiamo a una misura cautelare.
• L'onere di individuare e provare gli specifici fatti impeditivi e gli elementi concreti rivelatori del pericolo di abuso della licenza grava sull'amministrazione; non incombe sul privato la prova positiva della propria buona condotta.
• La comunicazione di avvio del procedimento è necessaria anche nei procedimenti semplici diretti all'adozione di un atto finale, salvo specifiche ragioni di urgenza adeguatamente motivate o la dimostrazione che la partecipazione non avrebbe potuto incidere sul contenuto del provvedimento.
• La competenza ad adottare atti di decadenza o revoca di autorizzazioni commerciali spetta ordinariamente al dirigente ai sensi dell'art. 107, comma 2, d.lgs. 267/2000, e non al sindaco in base ai poteri di sicurezza urbana.

Come è indicizzato