Sentenza n. 3894/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione regionale di riparto degli oneri di payback per il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici negli anni 2015-2018, nonché i decreti ministeriali, l'accordo in Conferenza Stato-Regioni, le circolari e gli ulteriori atti presupposti. Ha dedotto: violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990 e del principio di partecipazione; violazione dei principi di trasparenza e conoscibilità dei dati, con difetto di istruttoria e motivazione; violazione e falsa applicazione dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 e degli atti attuativi, travisamento dei fatti, inesatto accertamento dei presupposti e irragionevolezza; illegittimità derivata degli atti per asserita incostituzionalità della disciplina legislativa sotto i profili della capacità contributiva, uguaglianza, riserva di legge, legalità, sindacabilità degli atti amministrativi, ragionevolezza, proporzionalità, non arbitrarietà, legittimo affidamento e certezza del diritto; incompatibilità del payback calcolato al lordo dell'IVA con il principio eurounitario di neutralità dell'IVA e con la direttiva 2006/112/CE; illegittimità autonoma dell'accordo del 7 novembre 2019 per violazione dei limiti alla fissazione retroattiva dei tetti di spesa, del legittimo affidamento, della certezza del diritto, della buona fede, nonché per irragionevolezza, difetto dei presupposti e consumazione del potere. Quanto al provvedimento regionale, la controversia investiva anche la correttezza della quantificazione del fatturato e della quota di ripiano posta a carico dell'impresa.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso con riferimento agli atti statali e agli atti generali presupposti. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo di payback per il quadriennio 2015-2018 ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria, conforme alla riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. e non lesivo dei principi di irretroattività, affidamento e tutela della proprietà. Secondo il TAR, l'obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano conoscibili sin dal 2015; la successiva disciplina del 2022 ha reso operative procedure già previste, senza introdurre retroattivamente il debito sostanziale. Il payback opera inoltre sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica retroattivamente le gare, le forniture o i prezzi contrattuali. Non è stata dimostrata una compressione eccessiva dei margini di utile. Il calcolo al lordo dell'IVA è stato ritenuto conforme alla disciplina applicabile e non è stata ravvisata la dedotta violazione del diritto dell'Unione europea. Quanto alla determinazione regionale che individua le imprese e quantifica gli importi dovuti, il TAR ha dichiarato l'azione inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Le attività regionali sono infatti meramente tecniche, contabili e vincolate: consistono nella verifica dei dati di fatturato, nella compilazione dell'elenco dei fornitori e nell'applicazione matematica delle percentuali stabilite dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità. La posizione dell'impresa è un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'obbligazione patrimoniale, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. È stata disposta la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 6 luglio 2011, n. 98

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella disciplina originaria, poneva il superamento a carico della regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 6 luglio 2012, n. 95

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 19 giugno 2015, n. 78

  Disciplina il tetto regionale, il rilevamento del superamento al lordo dell'IVA, la quota di ripiano a carico dei fornitori e la procedura per l'individuazione delle aziende obbligate per gli anni 2015-2018.

• art. 1, comma 557, legge 30 dicembre 2018, n. 145

  Ha previsto che il superamento del tetto sia rilevato sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell'IVA.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha rilevato che la controversia non rientra in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva e va risolta secondo il criterio del petitum sostanziale.

• art. 74 c.p.a.

  È stato richiamato per motivare mediante rinvio alle precedenti sentenze del TAR su controversie analoghe.

• art. 8 d.l. 30 marzo 2023, n. 34

  Ha introdotto il fondo e la riduzione della quota di ripiano, poi scrutinata dalla Corte costituzionale; il TAR ne considera gli effetti nel quadro complessivo della disciplina.

• art. 7, comma 1, d.l. 30 giugno 2025, n. 95, convertito dalla legge 8 agosto 2025, n. 118

  Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali ...

  È richiamato come ius superveniens, con previsione di definizione agevolata dell'obbligazione e cessazione della materia del contendere al ricorrere delle condizioni stabilite.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto rispettata la riserva di legge perché la disciplina individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri essenziali del ripiano.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha escluso che il payback costituisca una misura irragionevole o sproporzionata rispetto alla libertà di iniziativa economica.

• sentenza Corte costituzionale n. 140 del 2024

  Ha ritenuto non fondate le principali censure costituzionali alla disciplina del payback per gli anni 2015-2018, escludendo violazioni di proporzionalità, riserva di legge, irretroattività e affidamento.

• sentenza Corte costituzionale n. 139 del 2024

  Ha esteso a tutte le aziende fornitrici la riduzione al 48% prevista dall'art. 8, comma 3, d.l. n. 34/2023, eliminando la condizione relativa alla mancata instaurazione o abbandono del contenzioso.

Massime di principio

• La controversia relativa agli atti statali che fissano o certificano il tetto di spesa dei dispositivi medici, ne attestano il superamento e definiscono le linee guida del ripiano appartiene alla giurisdizione amministrativa quando investe l'esercizio del potere autoritativo e la legittimità degli atti generali presupposti.
• I provvedimenti regionali adottati ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, quando si limitano a verificare dati contabili, individuare i fornitori e applicare percentuali di riparto già stabilite dalla legge e dagli atti statali, costituiscono attività tecnica e vincolata priva di potere autoritativo; le controversie sul corretto calcolo dell'importo dovuto riguardano diritti soggettivi patrimoniali e spettano al giudice ordinario.
• La disciplina del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non è retroattiva in senso costituzionalmente illegittimo quando la normativa vigente già prevedeva il tetto di spesa, l'obbligo di ripiano e i criteri essenziali di partecipazione dei fornitori, mentre gli atti successivi si limitano a rendere operative procedure di attuazione e quantificazione.
• Il payback, operando sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore e non modificando l'oggetto, il prezzo o l'esito delle gare e dei contratti di fornitura, non altera retroattivamente i rapporti contrattuali; l'operatore professionale non può invocare un affidamento tutelabile sul mantenimento integrale dei ricavi quando l'obbligo di ripiano era conoscibile nei suoi elementi essenziali.
• La previsione legislativa di un contributo a carico dei fornitori è compatibile con la riserva di legge quando la legge individua i soggetti obbligati, la prestazione imposta, le percentuali di concorso e i criteri fondamentali per la determinazione dell'importo, demandando agli atti amministrativi attività meramente tecniche ed esecutive.

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