Sentenza n. 85/2026 - Ancona, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione comunale di revisione della pianta organica delle farmacie, chiedendo il trasferimento della propria sede dal borgo di Sant’Angelo in Lizzola alla località Morciola, presso un centro commerciale. Ha dedotto la violazione dell’art. 2 della legge n. 475/1968 e l’eccesso di potere per sviamento, travisamento, ingiustizia manifesta e illogicità, sostenendo che il Comune avrebbe privilegiato impropriamente l’accessibilità al servizio nella zona scarsamente abitata rispetto all’equa distribuzione delle sedi e al potenziamento del servizio nella zona più popolosa. Ha inoltre lamentato la confusione tra la natura di farmacia rurale e le farmacie istituite ai sensi dell’art. 104 TULS. Con un secondo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 5 della legge n. 362/1991, sostenendo che sussistessero un esubero di assistenza nella sede attuale e una carenza nella zona di destinazione, considerata la differenza tra il bacino di circa 900 utenti servito dalla farmacia ricorrente e quello di oltre 5.000 abitanti servito da altra farmacia della vallata. Ha poi denunciato carenza istruttoria e travisamento in relazione alle previsioni di sviluppo urbanistico dell’area di competenza della sede attuale, nonché violazione dell’art. 2 della legge n. 475/1968 per l’asserita natura acritica e insufficiente del parere dell’Azienda Sanitaria Territoriale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure e prescindendo dall’esame delle eccezioni preliminari di inammissibilità sollevate dal Comune. Ha qualificato la domanda come richiesta di decentramento ai sensi dell’art. 5, comma 2, della legge n. 362/1991, distinta dal decentramento d’ufficio previsto dal comma 1. Il decentramento su istanza di parte richiede congiuntamente l’esistenza di una zona di nuovo insediamento abitativo carente di assistenza farmaceutica e di un esubero nella zona di provenienza; il trasferimento è comunque oggetto di valutazione discrezionale dell’amministrazione, orientata all’ottimale distribuzione del servizio. Il Comune ha correttamente rilevato la sostanziale stabilità della popolazione di Sant’Angelo in Lizzola, pari a circa 900 abitanti, l’assenza di una situazione di esubero nella zona attuale e la stabilizzazione dei dati demografici anche nella zona di fondovalle. Le difficoltà di collegamento con la zona di destinazione non risultavano dimostrate e non erano comunque decisive, poiché la scelta comunale era fondata soprattutto sull’esigenza di non privare del servizio una zona decentrata e disagiata. Ha assunto rilievo anche la natura di farmacia rurale sussidiata, destinata a garantire un presidio farmaceutico nei centri abitati di piccole dimensioni e nelle aree disagiate. Il TAR ha escluso che l’art. 2 della legge n. 475/1968 stabilisca una priorità tra equa distribuzione e accessibilità nelle zone scarsamente abitate: i due criteri concorrono entrambi alla capillare distribuzione del servizio. Il quorum di 3.300 abitanti rileva per determinare il numero complessivo delle sedi istituibili nel Comune, non per imporre bacini di utenza uniformi per ciascuna sede. Il parere dell’AST, anche se non particolarmente approfondito, non invalidava la deliberazione, essendo non vincolante e spettando al Comune il potere pianificatorio e la relativa istruttoria. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda e la novità di alcune questioni.

Norme richiamate

• art. 5, comma 2, legge n. 362/1991

  Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono autorizzare, sentiti il comune, l'unità sanitaria locale e l'ordine provinciale dei farmacisti, competenti per territorio, su domanda del titolare della farmacia, il trasferimento della farmacia, nell'ambito del comune o dell'area metropolitana, in una zona di nuovo insediamento abitativo, tenuto conto delle esigenze dell'assistenza farmaceutica determinata dallo spostamento della popolazione, rimanendo immutato il numero delle farmacie in rapporto alla popolazione ai sensi dell'art. 1, L. 2 aprile 1968, n. 475, come modificato dall'articolo 1 della presente legge.

  Il decentramento su istanza del titolare richiede una zona di nuovo insediamento abitativo carente di assistenza farmaceutica e, contestualmente, un esubero nella zona di provenienza; la decisione resta rimessa alla valutazione discrezionale dell’amministrazione.

• art. 5, comma 1, legge n. 362/1991

  Disciplina il diverso decentramento disposto d’ufficio, fondato sui mutamenti nella distribuzione della popolazione e attuabile in sede di revisione della pianta organica.

• art. 4, comma 1, lettera a), Regolamento Regione Marche n. 2/2019

  Il decentramento consiste nel trasferimento della sede “da una zona del Comune in cui sia riscontrato un esubero ad una zona di insediamento abitativo carente di assistenza farmaceutica”.

  Specifica per la Regione Marche la necessaria compresenza di esubero nella zona di origine e carenza di assistenza nella zona di destinazione.

• art. 2 legge n. 475/1968

  I criteri dell’equa distribuzione del servizio farmaceutico e dell’accessibilità nelle zone scarsamente abitate concorrono, senza un ordine gerarchico, alla realizzazione della capillare distribuzione del servizio.

• art. 1 legge n. 221/1968

  La natura di farmacia rurale sussidiata giustifica una particolare tutela del presidio farmaceutico destinato alle zone disagiate e criteri più stringenti per il suo trasferimento.

• art. 104 TULS

  La disposizione è stata richiamata dalla ricorrente, ma il TAR ha ritenuto non conferente il relativo riferimento rispetto alla disciplina del decentramento applicabile.

Massime di principio

• Il decentramento della sede farmaceutica richiesto dal titolare ai sensi dell’art. 5, comma 2, della legge n. 362/1991 presuppone congiuntamente l’esistenza di una zona di nuovo insediamento abitativo carente di assistenza farmaceutica e di un esubero nella zona di provenienza, fermo restando l’immutato numero complessivo delle farmacie in rapporto alla popolazione.
• Il trasferimento di una farmacia, anche quando richiesto dal titolare, costituisce oggetto di valutazione discrezionale dell’amministrazione e deve perseguire l’interesse pubblico a una migliore e ottimale distribuzione territoriale dell’assistenza farmaceutica.
• Per le farmacie rurali sussidiate il trasferimento è soggetto a particolare cautela, poiché tali sedi costituiscono presidi destinati a garantire l’assistenza farmaceutica nelle zone disagiate; l’amministrazione può quindi negare il decentramento quando esso priverebbe del servizio una zona periferica senza che sia dimostrato un corrispondente esubero assistenziale.
• I criteri dell’equa distribuzione delle farmacie e dell’accessibilità al servizio per i residenti nelle zone scarsamente abitate, previsti dall’art. 2 della legge n. 475/1968, non sono ordinati gerarchicamente, ma concorrono entrambi alla realizzazione della capillare distribuzione del servizio farmaceutico.
• Il quorum demografico previsto per il rapporto tra popolazione e numero delle farmacie determina il numero complessivo delle sedi istituibili nel Comune e non impone che ogni singola sede disponga di un bacino di utenza uniforme o pari al quorum.
• Nel procedimento di pianificazione delle sedi farmaceutiche il parere dell’autorità sanitaria territoriale ha natura non vincolante; la competenza pianificatoria e la responsabilità dell’istruttoria spettano al Comune, sicché eventuali carenze del parere non determinano di per sé l’illegittimità della deliberazione comunale.

Come è indicizzato