Sentenza n. 3749/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il titolare e legale rappresentante di un istituto di vigilanza privata ha impugnato il diniego prefettizio di rinnovo della licenza ex art. 134 T.U.L.P.S., deducendo in primo grado violazione di legge ed eccesso di potere per carenza e contraddittorietà dell’istruttoria, mancata considerazione delle osservazioni presentate ai sensi dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990, omessa valutazione dei mutamenti dell’assetto societario e organizzativo, inattualità e risalenza degli elementi valorizzati, erroneità dei presupposti di fatto, difetto di motivazione, violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, sviamento del potere prefettizio e illegittimità del diniego di accesso agli atti riservati. Il TAR Puglia ha respinto il ricorso, ritenendo legittimo il giudizio prognostico prefettizio sulla complessiva affidabilità dell’istituto, fondato su una pluralità di elementi relativi a rapporti con soggetti controindicati, contesto territoriale e organizzativo e violazioni delle prescrizioni di settore. In appello sono stati dedotti: motivazione apparente e nullità della sentenza; error in iudicando sull’esercizio del potere prefettizio; omessa pronuncia e violazione della corrispondenza tra chiesto e pronunciato; erronea valorizzazione di vicende penali riferite a terzi, anche se successivamente superate da assoluzioni; irrilevanza dei rapporti contrattuali con un comune in assenza di irregolarità negli affidamenti; erronea considerazione di una presunta reiterata violazione del d.m. n. 269/2010; nullità o erroneità della decisione sulla domanda di accesso agli atti ex art. 116 c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha escluso la motivazione apparente, rilevando che il primo giudice aveva ricostruito il quadro fattuale, esaminato le risultanze istruttorie e indicato l’iter logico-giuridico della decisione. Ha ritenuto legittimo l’esercizio dell’ampia discrezionalità prefettizia in materia di autorizzazioni di pubblica sicurezza, finalizzata alla tutela preventiva dell’ordine e della sicurezza pubblica e non subordinata all’accertamento di responsabilità penali. La risalenza dei fatti non ne determina automaticamente l’irrilevanza, mentre il rinnovo della licenza comporta una nuova e autonoma verifica della permanenza dei requisiti, secondo il principio tempus regit actum; la precedente conoscenza dei fatti da parte dell’Amministrazione non impedisce una loro diversa rivalutazione nel nuovo procedimento. È stata ritenuta legittima la valutazione complessiva e non atomistica di relazioni personali, contesto ambientale, vicende penali riguardanti soggetti terzi e rapporti dell’istituto con un’amministrazione comunale esposta a condizionamenti, anche in assenza di irregolarità formali negli affidamenti. L’eventuale assoluzione o superamento di una vicenda penale non elimina automaticamente la valenza amministrativa e indiziaria dei fatti storici, se inseriti in un quadro istruttorio plurifonte e coerente. Anche la violazione del d.m. n. 269/2010 è stata correttamente considerata quale elemento concorrente e sintomatico dell’affidabilità organizzativa, non quale unico presupposto sanzionatorio. Non sussiste omessa pronuncia quando il giudice esamina il nucleo sostanziale delle censure e le ulteriori deduzioni risultano implicitamente assorbite o disattese. Quanto all’accesso, il diniego è stato ritenuto legittimo per le esigenze di ordine e sicurezza pubblica; la mancata trattazione in autonoma camera di consiglio non determina nullità se il contraddittorio è stato comunque assicurato. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 134 T.U.L.P.S.

  La licenza per l’esercizio della vigilanza privata è soggetta a verifica dell’affidabilità dell’operatore in funzione della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.

• artt. 10, 11 e 136 T.U.L.P.S.

  Richiamati quali disposizioni della disciplina delle autorizzazioni di pubblica sicurezza, nell’ambito delle censure rivolte al potere prefettizio di diniego del rinnovo.

• art. 257-quater R.D. n. 635/1940

  Richiamato quale disposizione regolamentare di settore, la cui applicazione è stata contestata dall’appellante.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Invocato con riferimento alla mancata o insufficiente valutazione delle osservazioni presentate dall’interessato nel procedimento di diniego.

• artt. 22 ss. l. n. 241/1990

  Disciplinano l’accesso documentale, il cui diniego è stato ritenuto legittimo in considerazione delle esigenze di ordine e sicurezza pubblica.

• art. 116 c.p.a.

  Richiamato per la domanda giudiziale di accesso agli atti; la decisione nell’ambito del contraddittorio instaurato sul ricorso principale non comporta nullità se le parti hanno potuto esercitare pienamente le proprie difese.

• d.m. n. 269/2010

  Le violazioni delle prescrizioni regolamentari possono concorrere, insieme ad altri elementi, alla valutazione prognostica sull’affidabilità organizzativa e gestionale di un istituto di vigilanza.

• art. 3 c.p.a.

  La motivazione della sentenza non è apparente quando consente di ricostruire il percorso logico-giuridico seguito dal giudice, senza necessità di esaminare analiticamente ogni singolo argomento difensivo.

• art. 111 Cost.

  Richiamato dall’appellante in relazione all’obbligo di motivazione e ai principi del giusto processo; la censura è stata respinta perché la motivazione del TAR è risultata chiara e intellegibile.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica deve essere bilanciata con le esigenze di ordine e sicurezza pubblica sottese al regime autorizzatorio della vigilanza privata.

Massime di principio

• Il diniego o mancato rinnovo di una licenza di pubblica sicurezza può fondarsi su una valutazione prognostica complessiva dell’affidabilità dell’operatore e non richiede l’accertamento di una responsabilità penale o di condotte illecite recenti e reiterate.
• Nel procedimento di rinnovo di un titolo autorizzatorio, l’Amministrazione deve verificare nuovamente e autonomamente la permanenza dei requisiti secondo il principio tempus regit actum; la precedente conoscenza dei fatti o il precedente rilascio della licenza non impediscono una loro successiva rivalutazione, anche in un quadro istruttorio più ampio o diversamente apprezzato.
• Ai fini del giudizio di affidabilità in materia di pubblica sicurezza possono essere valorizzati fatti e precedenti riferiti a soggetti terzi quando, per il ruolo rivestito o per la stabilità dei rapporti con l’operatore, risultino oggettivamente idonei a incidere sull’assetto organizzativo e gestionale dell’impresa.
• L’assoluzione penale o il superamento di una vicenda giudiziaria non determina automaticamente l’irrilevanza amministrativa dei fatti storici sottostanti, che possono conservare valenza indiziaria se inseriti in un’istruttoria plurifonte, coerente e orientata alla prevenzione dei rischi per l’ordine e la sicurezza pubblica.
• L’assenza di irregolarità formali nei contratti pubblici stipulati da un operatore non preclude la considerazione di tali rapporti come elementi di contesto nel giudizio prefettizio di affidabilità, distinto dal controllo di legittimità delle procedure di affidamento.
• Non sussiste omessa pronuncia o motivazione apparente quando la sentenza esamina il nucleo sostanziale delle censure e rende comprensibile il percorso decisionale; non è necessario rispondere analiticamente a ogni argomento, se le ulteriori deduzioni risultano implicitamente assorbite o incompatibili con la soluzione adottata.

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