Sentenza n. 195/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l'aggiudicazione chiedendo l'esclusione dell'aggiudicataria, il conseguimento dell'aggiudicazione e del contratto, nonché, se stipulato, la declaratoria di inefficacia e il subentro. Con il primo motivo ha dedotto la violazione del d.lgs. 36/2023, del disciplinare e del principio di autovincolo, sostenendo che l'aggiudicataria non avesse dimostrato il requisito speciale di capacità tecnica e professionale, consistente nell'esecuzione di almeno due contratti aventi a oggetto servizi analoghi, e che le referenze dichiarate per servizi svolti in favore di una Regione e di un'azienda sanitaria non fossero analoghe né adeguatamente documentate. Con il secondo motivo, proposto anche in via subordinata, ha sostenuto che l'offerta dell'aggiudicataria fosse parziale, condizionata e indeterminata, perché non avrebbe assicurato l'interoperabilità e l'integrazione con le piattaforme 118 Umbria e NUE 112 e avrebbe subordinato tale integrazione alla disponibilità di connessioni dirette da parte della stazione appaltante. Ha inoltre impugnato, in via subordinata, alcune clausole del disciplinare e del capitolato, assumendo che, pur qualificando l'integrazione come essenziale, non prevedessero l'esclusione per la sua mancata offerta, con conseguente violazione della par condicio e indebita riduzione dei costi dell'offerta aggiudicataria. In via preliminare il Collegio ha esaminato l'applicabilità del rito speciale PNRR e la procedibilità del ricorso ai fini dell'eventuale azione risarcitoria per equivalente.

La decisione

Il TAR ha ritenuto applicabile il rito speciale previsto per le controversie relative a interventi finanziati, anche indirettamente, dal PNRR, poiché la gara riguardava l'attivazione della Centrale Operativa 116117, strumentale alla misura PNRR relativa allo sviluppo dell'assistenza sanitaria territoriale. Ha inoltre dichiarato procedibile il ricorso, poiché la ricorrente aveva manifestato interesse alla declaratoria di illegittimità degli atti anche ai fini di un eventuale risarcimento per equivalente. Nel merito ha rigettato entrambi i motivi. Quanto al requisito esperienziale, ha ritenuto idonea la documentazione prodotta dall'aggiudicataria e ha affermato che i documenti indicati dalla lex specialis per la comprova costituiscono un'elencazione esemplificativa, potendo il requisito essere dimostrato con ogni mezzo idoneo. Ha escluso che fosse necessaria l'identità tra i servizi pregressi e quello oggetto di gara: i servizi analoghi possono presentare oggetti sovrapponibili e devono essere valutati in concreto considerando prestazioni, similitudine anche parziale, settore, funzione, professionalità richiesta e caratteristiche del mercato. Le commesse dichiarate, relative a servizi di connettività con piattaforme 118 e centrali operative NEA 116117, sono state ritenute analoghe ai servizi oggetto della gara. Quanto all'offerta tecnica, il TAR ha interpretato il capitolato nel senso che l'integrazione doveva essere sviluppata mediante il modulo offerto o soluzioni di integrazione logica, anche tramite componenti tecnologiche già operative, senza imporre all'aggiudicatario di garantire l'ingaggio diretto dei fornitori dei sistemi esterni. La diversa soluzione proposta dalla ricorrente, premiata con un punteggio tecnico superiore, non costituiva il parametro minimo di ammissibilità dell'offerta aggiudicataria, trattandosi di un elemento oggetto di valutazione premiale. Ha quindi escluso il carattere parziale, condizionato o indeterminato dell'offerta e ha respinto anche le censure rivolte alle clausole della lex specialis, ritenute pro-concorrenziali e non lesive della par condicio. Il ricorso è stato definitivamente rigettato. La ricorrente è stata condannata al pagamento di euro 1.500,00 per ciascuna delle tre parti resistenti vittoriose, oltre oneri di legge; spese compensate nei confronti dei Ministeri, privi di attività difensiva sostanziale.

Norme richiamate

• art. 48, comma 4, d.l. 77/2021, conv. in l. 108/2021

  In caso di impugnazione degli atti relativi alle procedure di affidamento di cui al comma 1 e nei giudizi che riguardano le procedure di progettazione, autorizzazione, approvazione e realizzazione delle opere finanziate in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR [...] nonché in qualsiasi procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, si applica l'articolo 125 del codice del processo amministrativo.

  Il rito speciale PNRR si applica anche alle gare relative a servizi strumentali e necessari alla realizzazione degli obiettivi del Piano, purché sussista un nesso di strumentalità con l'intervento finanziato.

• art. 12-bis d.l. 68/2022, conv. in l. 108/2022

  qualsiasi procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR

  La nozione comprende le procedure amministrative aventi un rapporto di strumentalità con gli interventi PNRR, non soltanto quelle direttamente finanziate.

• art. 125 c.p.a.

  Trova applicazione, per effetto del rinvio operato dalla disciplina PNRR, nelle controversie relative a procedure amministrative connesse agli interventi del Piano; la ricorrente deve mantenere interesse alla declaratoria di illegittimità anche ai fini risarcitori.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  La dichiarazione di interesse alla declaratoria di illegittimità degli atti, finalizzata alla proposizione di una domanda risarcitoria per equivalente, consente di ritenere procedibile il ricorso.

• art. 100, comma 11, d.lgs. 36/2023

  Il requisito di capacità tecnica e professionale relativo a contratti analoghi non richiede la previa esecuzione di servizi identici a quelli oggetto di gara.

• art. 6.3 del disciplinare di gara

  Esecuzione negli ultimi dieci anni dalla data di indizione dell’appalto di almeno due contratti aventi ad oggetto servizi analoghi a quelli in appalto (realizzazione centrali 112 e/o 116117 o similari).

  La clausola richiede servizi analoghi o similari, da valutare concretamente in relazione alla sovrapponibilità delle prestazioni, e non servizi identici.

• art. 9.25 del capitolato tecnico

  Il Fornitore dovrà sviluppare le integrazioni, sfruttando il Digital Integration HUB regionale, qualora non avesse già previsto integrazioni dirette o diversamente richiesto dal committente.

  La clausola consente l'integrazione mediante soluzioni logiche e componenti tecnologiche già operative, senza imporre l'ingaggio diretto dei fornitori dei sistemi esterni.

• art. 12.3 del capitolato tecnico

  la responsabilità dello sviluppo o dell'ingaggio diretto dei fornitori di tali sistemi esterni non è a carico dell'aggiudicatario designato

  L'aggiudicatario deve collaborare all'implementazione con i referenti tecnici dei sistemi esterni, ma non deve assicurare direttamente l'impegno dei relativi fornitori.

• art. 18 del disciplinare di gara

  Le diverse modalità tecniche di integrazione potevano incidere sull'attribuzione del punteggio tecnico premiale e non costituivano necessariamente requisiti minimi di ammissibilità.

Massime di principio

• Nel requisito di capacità tecnica e professionale fondato su servizi analoghi, l'analogia non implica identità delle prestazioni: deve essere verificata in concreto considerando la similitudine, anche parziale, delle attività svolte, il settore imprenditoriale o professionale, la funzione delle prestazioni, la professionalità richiesta, il mercato di riferimento e ogni altro elemento idoneo a dimostrare l'affidabilità dell'operatore.
• Le clausole della lex specialis che individuano i documenti utili alla comprova di un requisito di partecipazione devono essere interpretate, ove possibile, come esemplificative; il possesso del requisito può essere dimostrato con ogni mezzo idoneo, evitando interpretazioni formalistiche e sproporzionatamente restrittive della concorrenza.
• In una procedura di gara, una soluzione tecnica valorizzata dalla lex specialis mediante punteggio premiale non può essere automaticamente assunta come requisito minimo di ammissibilità dell'offerta, se la disciplina di gara non la configura espressamente come prestazione essenziale da rendere a pena di esclusione.
• Il rito speciale previsto per le controversie relative agli interventi PNRR si applica anche alle procedure amministrative aventi a oggetto servizi strumentali e necessari alla realizzazione di tali interventi, quando sussista un nesso funzionale con gli obiettivi del Piano.
• Nel rito PNRR, il ricorso resta procedibile quando il ricorrente dichiari di mantenere interesse alla declaratoria di illegittimità degli atti impugnati in funzione della successiva proposizione di una domanda risarcitoria per equivalente.

Come è indicizzato