Sentenza n. 786/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l’assoggettamento al COSAP e alle sanzioni per l’occupazione asseritamente abusiva del suolo, soprassuolo e sottosuolo comunale mediante pilastri, viadotti e cavalcavia dell’autostrada A10. Ha dedotto: l’esistenza di una concessione statale, fondata su leggi statali e su una convenzione approvata per legge, quale titolo autonomo e sufficiente per la realizzazione e gestione dell’infrastruttura; l’appartenenza dell’autostrada al demanio statale; l’assenza di un’occupazione o utilizzazione di beni comunali e di un sacrificio imposto alla collettività; l’illegittimità della contestazione per una pluralità indefinita di annualità; l’applicabilità della causa di esclusione della responsabilità prevista dall’art. 4 l. 689/1981; la lesione del legittimo affidamento; la duplicazione del canone già versato allo Stato; l’illegittimità dell’indennità maggiorata; il difetto di motivazione e di istruttoria e l’erroneità degli accertamenti sulle aree occupate. Con i motivi aggiunti ha impugnato, per quanto rilevante, i regolamenti COSAP nelle versioni vigenti per il 2018, 2019 e 2020 e il provvedimento comunale del 2005 sui criteri di determinazione dell’indennità e della sanzione, censurandoli nella parte in cui sarebbero stati interpretati e applicati come richiedenti un titolo comunale anche per le componenti dell’infrastruttura autostradale legittimate da concessione statale. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e la tardività dell’impugnazione dei regolamenti, sostenendo nel merito che pilastri e viadotti occupassero suolo e soprassuolo comunale e che il COSAP fosse dovuto.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia non riguardasse la mera quantificazione o debenza patrimoniale del canone, ma l’esistenza stessa del potere comunale di assoggettare l’infrastruttura autostradale a concessione e COSAP. Ha quindi riconosciuto la giurisdizione amministrativa esclusiva in materia di concessioni di beni pubblici. Nel merito ha accolto il primo e il secondo motivo, ritenuti assorbenti. Il COSAP, nella disciplina applicabile, costituisce il corrispettivo di una concessione reale o presunta e presuppone un’occupazione che il Comune abbia il potere di concedere. Tuttavia, le componenti strutturali dell’autostrada appartengono al demanio statale e la loro presenza sul territorio comunale è direttamente legittimata da leggi statali e dalla concessione statale. La mera interferenza fisica tra beni appartenenti a demani diversi non costituisce occupazione o utilizzazione del bene comunale, non determina sottrazione dello stesso all’uso pubblico e non richiede un’ulteriore autorizzazione o concessione comunale. La gestione da parte di un concessionario privato non modifica la natura demaniale statale dell’infrastruttura né consente di imporre il COSAP al concessionario, che opera nell’interesse e in luogo dello Stato. È stata inoltre respinta l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti: le disposizioni regolamentari non avevano lesività immediata e concreta per la ricorrente, divenuta attuale solo con l’avviso di accertamento. Il giudice ha annullato l’avviso di accertamento e i regolamenti COSAP in parte qua, nei limiti in cui impongono un titolo comunale e il correlato canone per il mantenimento delle componenti strutturali dell’autostrada A10 sul territorio comunale. Le ulteriori censure sono state assorbite. Spese integralmente compensate, con obbligo del Comune di rimborsare il contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a) e b), c.p.a.

  La giurisdizione amministrativa esclusiva riguarda le controversie relative ad atti e provvedimenti concernenti rapporti di concessione di beni pubblici; restano invece al giudice ordinario le controversie meramente patrimoniali su indennità, canoni e corrispettivi. Quando è contestata l’esistenza del potere comunale di assoggettare un’occupazione a concessione e COSAP, la controversia appartiene al giudice amministrativo.

• art. 63 d.lgs. n. 446/1997

  I comuni e le province possono [...] prevedere che l'occupazione [...] di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile [...] sia assoggettata [...] al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione.

  Il COSAP presuppone un’occupazione di beni comunali che il Comune abbia il potere di concedere; non basta la mera presenza materiale di un’opera sopra o in prossimità di un bene comunale quando essa appartiene al demanio statale ed è legittimata da titolo statale.

• art. 822, comma 2, cod. civ.

  L’autostrada costituisce bene appartenente al demanio pubblico statale; tale qualificazione permane anche quando la gestione sia affidata a un concessionario privato.

• art. 8-duodecies d.l. n. 59/2008, convertito dalla l. n. 101/2008

  La convenzione di concessione autostradale assentita alla concessionaria è stata approvata per legge e costituisce titolo statale per la costruzione e gestione dell’infrastruttura.

• art. 4 l. n. 689/1981

  Non risponde delle violazioni amministrative chi ha commesso il fatto nell'adempimento di un dovere o nell'esercizio di una facoltà legittima.

  La ricorrente ha invocato la causa di esclusione della responsabilità, ma il giudice ha deciso sulla base dell’insussistenza del presupposto dell’occupazione abusiva, assorbendo le ulteriori censure.

• art. 1, comma 816, l. n. 160/2019

  A decorrere dal 2021 il canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria [...] sostituisce [...] il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche.

  Dal 2021 il canone patrimoniale unico sostituisce il COSAP; la disciplina applicata nella controversia riguarda le annualità 2018-2020.

• art. 1, comma 847, l. n. 160/2019

  Ha previsto l’abrogazione dell’art. 63 d.lgs. n. 446/1997, la cui efficacia è stata differita per il 2020 dalla normativa successiva.

• art. 4, comma 3-quater, d.l. n. 162/2019, convertito dalla l. n. 8/2020

  Limitatamente all'anno 2020 non ha effetto l'abrogazione disposta dal comma 847 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2019, n. 160.

  Ha mantenuto applicabile per il 2020 la disciplina del COSAP e degli altri prelievi sostituiti dal canone patrimoniale.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Consente la regolazione delle spese del giudizio; nel caso concreto ha costituito base per la compensazione delle spese.

• art. 92 c.p.c.

  Richiamato quale ulteriore fondamento della compensazione integrale delle spese, giustificata dalla peculiarità della questione.

Massime di principio

• La controversia sull’assoggettamento al COSAP appartiene alla giurisdizione amministrativa quando non riguarda la mera quantificazione o riscossione di un canone, ma contesta in radice l’esistenza del potere comunale di imporre una concessione e il relativo canone per una determinata utilizzazione di beni pubblici.
• Il COSAP, in quanto corrispettivo di una concessione reale o presunta, presuppone un’occupazione di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile comunale che il Comune abbia il potere di concedere; la mera occupazione materiale o la semplice interferenza fisica non sono sufficienti.
• La presenza di un’infrastruttura appartenente al demanio statale sopra, sotto o in prossimità di beni comunali, quando sia direttamente legittimata da leggi statali e da una concessione statale, non costituisce occupazione o utilizzazione del bene comunale e non richiede un’ulteriore concessione o autorizzazione dell’ente locale.
• La gestione di un bene demaniale statale da parte di un concessionario privato non ne modifica la natura pubblica né rende dovuto il COSAP al Comune; il concessionario opera nell’interesse e in luogo dello Stato e il legittimo fine lucrativo non incide sulla qualificazione dell’infrastruttura.
• Un regolamento comunale non può essere impugnato tardivamente dalla parte destinataria quando le sue disposizioni, considerate nella loro genericità e complessità interpretativa, non producano una lesione immediata; l’interesse a impugnare diviene attuale con il primo atto applicativo concretamente lesivo.

Come è indicizzato