Sentenza n. 7678/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria di due particelle (foglio 26, particelle 299 e 397, rispettivamente di 159 e 27 mq), espropriate nel 2008 per l’attuazione del P.I.P. di via Sant’Antonio Abate, aveva chiesto al TAR l’accertamento del diritto alla retrocessione totale, sostenendo che il piano fosse rimasto inattuato e che fosse decorso il termine decennale previsto dall’art. 27, comma 3, l. n. 865/1971. Aveva inoltre chiesto l’accertamento del mancato pagamento delle indennità, la determinazione del prezzo di retrovendita, la compensazione con il valore attuale dei terreni e il risarcimento del danno per la mancata disponibilità dei beni. Il TAR aveva riconosciuto la retrocessione totale, disposto la compensazione del prezzo con gli interessi, dichiarato il difetto di giurisdizione sulla determinazione dell’indennità di retrocessione e respinto la domanda risarcitoria. Il Comune ha appellato deducendo: difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di retrocessione totale e quindi di diritto soggettivo; inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione degli atti comunali, in particolare della delibera di Giunta n. 7/2021, relativa al completamento delle opere; erronea qualificazione come retrocessione totale, poiché il P.I.P. sarebbe stato parzialmente attuato e mancava una dichiarazione di inservibilità; in subordine, illegittimità della compensazione del prezzo di retrovendita con gli interessi. L’appellata ha eccepito la tardività dell’appello, la novità del motivo sulla parziale attuazione e l’inammissibilità di documenti e memoria; ha inoltre riproposto le censure risarcitorie e chiesto una nuova stima del prezzo.

La decisione

La Corte ha respinto l’eccezione di tardività: il rito abbreviato dell’art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a. riguarda le controversie che investono direttamente gli effetti ablatori di una procedura espropriativa attuale. Qui si discuteva della restituzione di particelle già espropriate e acquisite al patrimonio comunale, senza impugnare la procedura espropriativa né richiedere un ulteriore esproprio; era quindi applicabile il termine ordinario di sei mesi e l’appello notificato il 3 luglio 2024 era tempestivo. Ha dichiarato inammissibile la riproposizione della domanda risarcitoria da parte dell’appellata, perché il capo di rigetto avrebbe dovuto essere impugnato con appello incidentale. Ha respinto le eccezioni di novità delle deduzioni comunali e di inammissibilità della documentazione e della memoria: il divieto dei nova in appello non impedisce alla parte diversa dall’originario ricorrente di contestare i presupposti accolti dal TAR, e i documenti erano indispensabili; la memoria era tempestiva perché il termine a ritroso scadente di sabato non doveva essere anticipato al venerdì. Nel merito, ha respinto le censure di difetto di giurisdizione e di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della delibera comunale del 2021. La verificazione ha accertato la parziale attuazione del P.I.P. entro il termine decennale: erano stati espropriati i terreni, individuati gli assegnatari, sottoscritte convenzioni e rilasciati titoli edilizi. La mancata ultimazione delle opere e degli interventi entro la scadenza non ne impediva il completamento successivo, secondo gli indici e le prescrizioni urbanistiche già applicati. La fattispecie era quindi di retrocessione parziale, non totale. Questa presuppone una formale determinazione amministrativa di inservibilità dei fondi, preceduta dalla valutazione discrezionale dell’amministrazione; in assenza di tale determinazione, il privato non può vantare il diritto soggettivo alla restituzione e il giudice non può sostituirsi all’amministrazione esercitando un potere non ancora esercitato, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a. Il ricorso originario è stato pertanto integralmente respinto e la sentenza del TAR riformata parzialmente. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate; le spese di verificazione sono state liquidate in complessivi 2.000 euro, oltre oneri di legge, a carico di entrambe le parti. Respinta la domanda comunale di condanna per responsabilità aggravata.

Norme richiamate

• art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Si tratta di previsione derogatoria rispetto al regime ordinario dei termini e, come tale, di stretta interpretazione (Cons. Stato, sez. IV, 19 settembre 2019, n. 6240) che si applica ai soli giudizi nei quali vengano direttamente in rilievo gli effetti ablatori di una dichiarazione di pubblica utilità, occorrendo cioè «verificare se per realizzare le opere progettate occorra o meno l’attivazione di un autonomo procedimento espropriativo» (Cons. Stato, sez. IV, 21 luglio 2025, n. 6431).

  Il rito abbreviato e il dimezzamento dei termini si applicano soltanto quando il giudizio investe direttamente gli effetti ablatori di una dichiarazione di pubblica utilità e richiede di verificare la necessità di un autonomo procedimento espropriativo; la previsione derogatoria va interpretata restrittivamente.

• art. 92, comma 3, c.p.a.

  Trova, in definitiva, applicazione il termine ordinario di sei mesi previsto dall’art. 92, comma 3, c.p.a.: la sentenza appellata, pubblicata il 3 gennaio 2024 e non notificata, poteva essere impugnata entro il 3 luglio 2024; l’appello, notificato in tale data, è dunque tempestivo e ricevibile.

  Quando non ricorrono i presupposti del rito abbreviato espropriativo, si applica il termine ordinario semestrale per l’appello contro la sentenza non notificata.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il divieto dei nova in appello, previsto dall’art. 104, comma 1, c.p.a., si applica, infatti, solo all’originario ricorrente, al quale, una volta delimitato il thema decidendum con i motivi di impugnazione articolati in primo grado, è precluso un ampliamento dello stesso nel giudizio di appello; non si applica invece alle altre parti del processo, le quali potrebbero anche non essersi costituite nel grado precedente (Cons. Stato, sez. II, 8 luglio 2025, n. 5949; sez. II, 7 luglio 2025, n. 5851), come accaduto nel caso di specie.

  Il divieto di introdurre motivi nuovi in appello impedisce all’originario ricorrente di ampliare il thema decidendum, ma non preclude alle altre parti di formulare deduzioni difensive, anche se non si erano costituite in primo grado.

• art. 73 c.p.a.

  Sotto il secondo profilo, la memoria è stata depositata entro sabato 5 settembre e, quindi, entro il termine di trenta giorni stabilito dall’art. 73 c.p.a. Se un termine a ritroso scade di sabato, infatti, esso non va anticipato al venerdì (Cons Stato, sez. II, 18 marzo 2024 n. 2614).

  Il termine processuale a ritroso che scade di sabato non deve essere anticipato al venerdì.

• art. 27, comma 3, l. n. 865/1971

  La circostanza che gli interventi assentiti e le progettate opere di urbanizzazione, sebbene avviate, non siano state completate entro il termine di efficacia del P.I.P. non ne ha precluso il successivo completamento, atteso che « l'intervenuta decadenza del piano (per il decorso del tempo fissato ex lege per la sua attuazione) non determina automaticamente l'inedificabilità delle aree oggetto della pianificazione ed il conseguente blocco di ogni attività nella zona, dovendosi ritenere consentito il completamento delle opere di urbanizzazione in corso di realizzazione e l’edificazione, in conformità alle prescrizioni urbanistiche di zona (cioè secondo gli indici di edificabilità praticati secondo il piano) nelle aree già lottizzate e dotate delle opere di urbanizzazione» (Cons. Stato, sez. 23 agosto 2021, n. 6012).

  La scadenza del termine di efficacia del piano attuativo non determina automaticamente l’inedificabilità delle aree né impedisce il completamento delle opere di urbanizzazione in corso e l’edificazione nelle aree già lottizzate, nel rispetto delle prescrizioni e degli indici urbanistici già applicati.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  il giudice di primo grado non avrebbe potuto sostituirsi all’Amministrazione, dichiarando il diritto alla retrocessione dei beni espropriati, anche per effetto di quanto disposto dall’art. 34, comma 2, primo periodo, del c.p.a. (“In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”).

  Il giudice non può dichiarare direttamente la retrocessione parziale quando questa presuppone una valutazione amministrativa discrezionale di inservibilità che non è stata ancora compiuta.

• art. 96 c.p.a.

  Deve essere, infine, respinta la domanda del Comune di condanna della controparte per responsabilità aggravata ex art. 96 c.p.a, non sussistendone i presupposti.

  La condanna per responsabilità aggravata è esclusa quando non sussistono i relativi presupposti.

Massime di principio

• Il rito abbreviato previsto per le controversie espropriative si applica soltanto quando il giudizio investe direttamente gli effetti ablatori di una dichiarazione di pubblica utilità e, per realizzare l’opera, occorre attivare un autonomo procedimento espropriativo; non si applica alla controversia sulla retrocessione di beni già acquisiti dall’amministrazione, se non è contestata una procedura espropriativa attuale.
• La parziale attuazione di un piano per insediamenti produttivi esclude che la domanda di restituzione dei beni non utilizzati possa essere trattata come retrocessione totale: la retrocessione parziale richiede una formale dichiarazione amministrativa di inservibilità, adottata dopo una valutazione discrezionale sull’utilità attuale e futura dei fondi.
• Prima della dichiarazione amministrativa di inservibilità, l’espropriato non è titolare del diritto soggettivo alla restituzione proprio della fase successiva a tale dichiarazione; il giudice non può sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio della valutazione discrezionale non ancora compiuta.
• La scadenza del termine di efficacia di un piano attuativo non comporta di per sé l’inedificabilità delle aree né impedisce il completamento delle opere di urbanizzazione in corso e l’edificazione nelle aree già lottizzate, purché siano rispettate le prescrizioni e gli indici urbanistici applicati dal piano.

Come è indicizzato