Sentenza n. 3354/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva impugnato in primo grado il PUC di Pisciotta, approvato con deliberazione consiliare n. 5 del 14 marzo 2022, nella parte in cui aveva classificato la porzione superiore e panoramica della proprietà come zona non trasformabile E3, concentrato nella porzione inferiore cinque unità immobiliari abitative e traslato nella medesima area il tracciato del by-pass di collegamento alla S.R. 447. La ricorrente deduceva, tra l’altro, la lesione dell’affidamento qualificato derivante dall’approvazione del PUA Caprioli-Santa Caterina e dalla convenzione di lottizzazione, il difetto di istruttoria e di motivazione sulla qualificazione boscata dell’area superiore, l’incoerenza della localizzazione edificatoria in area a rischio frana e interessata dal tracciato viario, nonché l’omessa valutazione delle problematiche idrogeologiche, stradali e oro-geologiche. Domandava inoltre il risarcimento dei danni asseritamente derivanti dalla mancata attuazione o rimodulazione del PUA e la restituzione di somme versate per fideiussione e monetizzazione degli standard. Il TAR aveva accolto la domanda demolitoria, ritenendo insufficiente la motivazione del PUC a fronte dell’affidamento qualificato, ma aveva respinto la domanda risarcitoria per carenza di prova del nesso causale e della spettanza del bene della vita. In appello principale la società contestava tale rigetto, sostenendo che il progetto di rimodulazione era già stato valutato dall’amministrazione, che il TAR aveva svolto una prognosi indebita su poteri non ancora esercitati e che il danno emergente sarebbe stato provato dall’inerzia comunale e dai costi di manutenzione. Contestava inoltre l’applicazione dell’art. 1227 c.c. e riproponeva l’eccezione di tardività del deposito documentale e della memoria comunale. Il Comune proponeva appello incidentale contro l’annullamento del PUC, deducendo l’assenza di difetto di istruttoria e motivazione, la correttezza della gestione delle richieste di rimodulazione o variante e la legittimità delle scelte localizzative e della classificazione dell’area.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e confermato il rigetto della domanda risarcitoria. Ha ritenuto che la responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio o mancato esercizio dell’attività amministrativa abbia natura extracontrattuale e che il danneggiato debba provare, ai sensi dell’art. 2697 c.c., tutti gli elementi costitutivi dell’illecito, compresi danno e nesso causale. Nel caso di lesione di un interesse legittimo pretensivo occorre inoltre dimostrare, mediante giudizio prognostico, che in assenza dell’atto o comportamento illegittimo il privato avrebbe certamente conseguito il bene della vita. La società non aveva fornito elementi sufficienti a dimostrare la concreta approvabilità del progetto di rimodulazione o variante del PUA del 2018, che costituiva il bene della vita cui si riferiva la pretesa risarcitoria. La circostanza che il PUC prevedesse cinque unità abitative non dimostrava la spettanza del diverso progetto di rimodulazione e non coincideva con il danno richiesto, riferito alla differenza tra gli utili del progetto rimodulato e quelli conseguibili mediante le cinque unità previste dal PUC. La domanda risarcitoria è stata quindi ritenuta generica, fondata su dati ipotetici e priva di adeguata prova del danno e del nesso causale. La domanda restitutoria è stata considerata non più devoluta, poiché la società non aveva impugnato il capo della sentenza di primo grado che l’aveva dichiarata improcedibile. L’appello incidentale del Comune è stato dichiarato inammissibile per difetto di specificità. Il giudice ha ribadito che l’appello, pur essendo a critica libera, deve contenere specifiche censure rivolte alle rationes decidendi della sentenza impugnata; non è sufficiente riproporre i motivi di primo grado o formulare doglianze non pertinenti rispetto alle argomentazioni effettivamente poste dal TAR a fondamento dell’annullamento del PUC. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 2697 c.c.

  Il danneggiato ha l’onere di fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria.

  Nei giudizi risarcitori dinanzi al giudice amministrativo il privato deve provare danno, nesso causale e gli ulteriori presupposti della responsabilità della pubblica amministrazione.

• art. 1227 c.c.

  Il TAR aveva valorizzato la mancata attivazione di rimedi giurisdizionali da parte della società quale comportamento colposo del danneggiato; il Consiglio di Stato ha deciso l’appello sulla base della carenza di prova del danno e del nesso causale, senza fondare autonomamente la decisione su tale profilo.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

  La società ne aveva dedotto la violazione, sostenendo che il TAR avesse formulato una valutazione su una futura compatibilità paesaggistica; la censura non ha condotto alla riforma del rigetto risarcitorio.

• art. 91 c.p.a.

  L’appello è un mezzo di impugnazione delle sentenze e consente di dedurre errori di rito o di merito, ma resta soggetto all’onere di formulare specifiche censure.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L’appello deve individuare specificamente gli errori della sentenza impugnata; l’effetto devolutivo è delimitato dai motivi formulati nell’atto.

• art. 40, commi 1, lettera d), e 2, c.p.a.

  I motivi specifici su cui si fonda il ricorso; i motivi proposti in violazione del comma 1, lettera d), sono inammissibili.

  L’inosservanza dell’obbligo di indicare distintamente e specificamente i motivi determina l’inammissibilità delle censure, applicabile anche all’appello tramite il rinvio dell’art. 38 c.p.a.

• art. 38 c.p.a.

  Rende applicabili al giudizio d’appello le disposizioni generali sul ricorso, tra cui l’art. 40 c.p.a. sui motivi specifici.

• art. 1 l. 241/1990

  Il Comune aveva dedotto il rispetto dei principi di collaborazione e buona fede nell’esercizio dell’attività amministrativa; l’appello incidentale è stato tuttavia dichiarato inammissibile per difetto di specificità.

• art. 14, comma 3, l. 241/1990

  Richiamato dal Comune per sostenere la non conformità della richiesta di conferenza di servizi sul progetto di variante; il relativo motivo non è stato esaminato nel merito per l’inammissibilità dell’appello incidentale.

• d.P.R. 160/2010

  Richiamato dal Comune in relazione alla necessità di presentare presso il SUAP la richiesta concernente residenze turistiche; il profilo è rimasto assorbito dall’inammissibilità dell’appello incidentale.

• art. 3, comma 1, Regolamento Regione Campania n. 5/2001

  Richiamato dal Comune per contestare l’illegittimità ravvisata dal TAR nell’azione amministrativa urbanistica; il motivo non è stato esaminato nel merito per difetto di specificità.

Massime di principio

• Nei giudizi risarcitori per illegittimo esercizio o mancato esercizio dell’attività amministrativa, il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità, inclusi il danno effettivo e il nesso causale; allegazioni generiche o basate su dati meramente ipotetici non sono sufficienti.
• Quando la pretesa risarcitoria riguarda la lesione di un interesse legittimo pretensivo, il risarcimento presuppone la prova, mediante giudizio prognostico, che in assenza dell’illegittimità amministrativa il privato avrebbe certamente conseguito il bene della vita richiesto.
• La previsione, in un successivo strumento urbanistico, di una diversa e ridotta possibilità edificatoria non dimostra di per sé la spettanza di un distinto progetto di rimodulazione o variante, né prova il danno rappresentato dalla differenza tra i relativi utili.
• L’appello, pur essendo a critica libera, deve contenere censure specifiche e pertinenti contro le rationes decidendi della sentenza impugnata; la mera riproposizione dei motivi di primo grado o la formulazione di doglianze non riferite alle effettive argomentazioni della decisione determina l’inammissibilità dell’impugnazione.
• L’effetto devolutivo dell’appello è delimitato dai motivi specificamente dedotti: il giudice d’appello non è tenuto a riesaminare capi della sentenza o questioni non adeguatamente impugnati.

Come è indicizzato