Sentenza n. 508/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato due diffide con cui la Provincia le contestava di avere utilizzato nel processo di produzione dei pannelli truciolari e, in un caso, nella produzione di energia, fanghi derivanti dai precipitatori elettrostatici ad umido, qualificati da ARPA come rifiuti speciali pericolosi con caratteristiche HP10 e HP14 e non ricompresi tra i rifiuti autorizzati al recupero R1 e R3. La società ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell’art. 29 decies d.lgs. 152/2006 e il falso presupposto, sostenendo che le AIA autorizzassero espressamente il riutilizzo dei fanghi nel processo produttivo. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 29 decies e della BAT 12 della decisione di esecuzione (UE) 2015/2119, sostenendo che i fanghi fossero residui e non rifiuti, o comunque che le prescrizioni riguardassero soltanto i rifiuti in ingresso allo stabilimento. Con il terzo motivo ha prospettato la qualificazione dei fanghi come sottoprodotti ai sensi dell’art. 184-bis d.lgs. 152/2006. Con il quarto motivo ha denunciato contraddittorietà, illogicità e travisamento, poiché la diffida avrebbe vietato un’attività espressamente prevista dall’AIA e avrebbe contestato anche l’impiego dei fanghi per la produzione di energia, sebbene tale impiego non fosse avvenuto. La Provincia ha sostenuto che i fanghi fossero rifiuti pericolosi prodotti da un’attività di recupero di rifiuti, non qualificabili come residui o sottoprodotti, e che l’AIA autorizzasse soltanto il recupero di rifiuti non pericolosi. I ricorsi sono stati riuniti per connessione; le memorie di replica tardive della ricorrente sono state espunte dal fascicolo.

La decisione

Il TAR ha accolto i ricorsi riuniti, ritenendo fondato e assorbente il primo motivo. Ha rilevato che entrambe le AIA autorizzavano espressamente il riutilizzo dei fanghi dell’elettrofiltro nel processo di produzione dei pannelli truciolari, descrivendoli come fanghi costituiti essenzialmente da polvere di legno e prevedendone il recupero o riutilizzo nel ciclo produttivo. Le autorizzazioni non qualificavano i fanghi come rifiuti, né imponevano che fossero non pericolosi; inoltre, l’elenco dei rifiuti prodotti nella sezione C.5 non li ricomprendeva né attribuiva loro un codice CER. Anche qualora i fanghi dovessero essere qualificati come rifiuti pericolosi, tale circostanza avrebbe potuto incidere sulla legittimità o sull’adeguatezza dell’AIA, da riesaminare o modificare, ma non consentiva di sanzionare il gestore per avere svolto un’attività espressamente autorizzata. La diffida ex art. 29 decies, comma 9, lett. a), può riguardare soltanto l’inosservanza di prescrizioni autorizzate e non un’attività conforme al contenuto del titolo vigente. Il TAR ha inoltre ritenuto che le prescrizioni dell’AIA richiamate nelle diffide riguardassero i rifiuti in ingresso allo stabilimento, mentre i fanghi PEU erano generati dal processo produttivo; esse, pertanto, non erano applicabili ai fanghi. Non è stato necessario decidere se i fanghi fossero giuridicamente rifiuti, rifiuti pericolosi, residui o sottoprodotti, questione rimessa al procedimento di revisione dell’AIA. È stato annullato integralmente il provvedimento PD/338 e parzialmente il provvedimento PD/309, limitatamente alla parte relativa ai fanghi PEU e nei limiti della domanda. La Provincia è stata condannata alle spese, liquidate in euro 4.000 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 29 decies, comma 9, lett. a), d.lgs. 152/2006

  diffida per “l’inosservanza delle prescrizioni autorizzate”

  La diffida può sanzionare soltanto l’inosservanza di prescrizioni contenute nell’autorizzazione e non può colpire un’attività che il titolo autorizzativo vigente consente espressamente.

• art. 184-bis d.lgs. 152/2006

  La ricorrente ne ha invocato l’applicazione per qualificare i fanghi come sottoprodotti, ma il TAR non ha esaminato la questione, avendo accolto il primo motivo.

• art. 183, comma 1, d.lgs. 152/2006

  La disposizione è richiamata nel rapporto ARPA con riferimento alle nozioni di rifiuto, rifiuto pericoloso e rifiuto non pericoloso; il TAR non ha definito la qualificazione dei fanghi.

• art. 184, comma 3, lett. g), d.lgs. 152/2006

  È richiamata nel rapporto ARPA per ricondurre, in astratto, tra i rifiuti speciali i rifiuti derivanti da attività di recupero e i rifiuti da abbattimento di fumi; il TAR non ha deciso definitivamente la qualificazione dei fanghi.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Richiamato per l’istanza di valutazione di impatto ambientale presentata dalla società; non costituisce norma decisiva della decisione.

• art. 29-octies, comma 3, lett. a), d.lgs. 152/2006

  Richiamato per l’istanza di riesame dell’AIA; la causa è stata decisa sulla portata dell’AIA vigente e della diffida.

• decisione di esecuzione (UE) 2015/2119 della Commissione, BAT 12

  Invocata dalla ricorrente per sostenere la qualificazione dei fanghi come residui riutilizzabili; il TAR ha assorbito la relativa censura.

Massime di principio

• La diffida prevista dall’art. 29 decies, comma 9, lett. a), d.lgs. 152/2006 presuppone l’inosservanza di una prescrizione effettivamente contenuta nell’AIA vigente e non può essere utilizzata per sanzionare un’attività che l’autorizzazione consente espressamente.
• Quando l’AIA autorizza espressamente il riutilizzo di una determinata sostanza nel processo produttivo, l’amministrazione non può contestare tale riutilizzo come violazione dell’AIA senza previamente modificare o riesaminare il titolo; un eventuale errore o incompletezza dell’autorizzazione non può essere riversato sul gestore che si sia conformato al suo contenuto.
• La contraddizione tra una diffida e il contenuto espresso dell’AIA integra un vizio di eccesso di potere e comporta altresì la violazione dell’art. 29 decies, comma 9, lett. a), d.lgs. 152/2006, poiché manca il presupposto dell’inosservanza di una prescrizione autorizzata.
• Le prescrizioni dell’AIA relative alle tipologie e alle caratteristiche dei rifiuti in ingresso allo stabilimento non sono automaticamente applicabili alle sostanze generate nel corso del processo produttivo, se il titolo autorizzativo disciplina separatamente i rifiuti prodotti e non qualifica quelle sostanze come rifiuti.
• La qualificazione della sostanza come rifiuto, rifiuto pericoloso, residuo o sottoprodotto deve essere distinta dalla verifica della conformità dell’attività al titolo vigente: se l’AIA autorizza l’attività senza qualificare la sostanza o imporre specifiche caratteristiche, la relativa questione può richiedere il riesame o la modifica dell’autorizzazione, ma non giustifica di per sé una diffida sanzionatoria contro il gestore.

Come è indicizzato