Sentenza n. 6022/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

I proprietari hanno impugnato l’ordinanza del 29 dicembre 2022 che ingiungeva la demolizione di due tettoie al piano terra, di una superficie non residenziale ottenuta unendo due balconi al piano primo e di un’ulteriore tettoia al piano primo. Le opere, realizzate in periodi compresi tra il 1986 e il 1998 e tra aprile 2008 e luglio 2010, erano state contestate come prive di titolo edilizio e paesaggistico. Con il primo motivo i ricorrenti hanno dedotto la violazione dell’art. 38 della l. 47/1985 e dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001, sostenendo che le opere fossero ricomprese in una domanda di condono presentata nel 1986 dal precedente proprietario e che l’ordine dovesse essere sospeso fino alla definizione di tale domanda. Con il secondo motivo hanno sostenuto che le opere fossero pertinenze o interventi di manutenzione, non impattanti e suscettibili di sanatoria ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 380/2001, contestando il difetto dei presupposti, di motivazione e di istruttoria. Con il terzo motivo hanno censurato l’ordinanza per insufficiente motivazione e istruttoria. Con il quarto hanno dedotto la violazione degli artt. 7 e 3 della l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento, assumendo che la complessità della situazione rendesse necessaria la partecipazione. Risulta inoltre presentata, entro novanta giorni dalla notifica dell’ordine, un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e ha ritenuto infondati i motivi. Sul condono del 1986, ha posto a carico dei ricorrenti, in base al principio dispositivo e alla vicinanza della prova, l’onere di dimostrare la coincidenza tra le opere demolite e quelle indicate nella domanda; tale prova non è stata fornita e le immagini Google Earth, richiamate nell’ordinanza e rimaste incontestate, attestavano che le opere erano successive e non comprese nell’istanza. Ha inoltre escluso che gli interventi successivi potessero essere qualificati come manutenzione o pertinenze per sottrarli alla demolizione: durante la pendenza del condono non sono consentiti lavori di completamento o ampliamento dell’immobile abusivo, salvo il rispetto della procedura prevista dall’art. 35 della l. 47/1985, che non risultava attivata; le opere, anche se interne o pertinenziali, ripetono l’illiceità dell’abuso principale. Le opere che aumentano superficie in zona vincolata devono essere valutate nel loro complesso e non atomisticamente, anche per evitare frammentazioni artificiose. L’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 non determina un’incondizionata sospensione dell’attività repressiva: l’ingiunzione perde efficacia solo temporaneamente, per il tempo necessario alla definizione dell’istanza, e, in caso di mancato accoglimento, riacquista efficacia senza necessità di una nuova ordinanza. Nel caso concreto il provvedimento tacito di rigetto dell’istanza non era stato impugnato, sicché restavano impregiudicati gli effetti dell’ingiunzione. Quanto alla motivazione, la descrizione compiuta delle opere abusive e l’accertamento della mancanza del titolo sono sufficienti, trattandosi di potere vincolato: non occorre una specifica ponderazione dell’interesse pubblico, né una motivazione sul tempo trascorso o sulla proporzionalità della demolizione. È stata infine respinta la censura partecipativa: l’ordinanza di demolizione, essendo atto dovuto e vincolato, non richiede la comunicazione preventiva di avvio, poiché la partecipazione non potrebbe condurre a un esito diverso. Spese compensate di fatto, con statuizione «nulla spese».

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Pertanto, le ulteriori opere eseguite dopo la presentazione dell’istanza di condono – ancorché interne o pertinenziali, oppure astrattamente riconducibili alle categorie della manutenzione ordinaria/straordinaria, del restauro e/o del risanamento conservativo, o della ristrutturazione edilizia – devono dirsi abusive e in prosecuzione dell’indebita attività edilizia pregressa, ripetendo le caratteristiche di illiceità dell’opera principale cui ineriscono strutturalmente, con conseguente obbligo dell’amministrazione comunale di ordinarne la demolizione ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.

  Le opere realizzate dopo la domanda di condono, anche se interne, pertinenziali o riconducibili a categorie di interventi edilizi minori, sono abusive quando costituiscono prosecuzione dell’attività edilizia pregressa e sono strutturalmente connesse all’opera principale; il Comune deve ordinarne la demolizione.

• art. 35 l. 47/1985

  Ciò, peraltro, non significa negare in assoluto la possibilità di intervenire su immobili rispetto ai quali pende l’istanza di condono, ma solo affermare che, a pena dell’assoggettamento alla medesima sanzione demolitoria prevista per il manufatto abusivo di riferimento, tale possibilità di intervento deve esplicarsi nel rispetto delle procedure di legge, ovvero segnatamente dell’art. 35 della legge n. 47/1985, ancora applicabile per effetto dei rinvii operati anche dalla successiva legislazione condonistica.

  Durante la pendenza dell’istanza di condono gli interventi sull’immobile non sono esclusi in assoluto, ma devono rispettare la procedura prevista dall’art. 35; in difetto, le opere sono assoggettabili alla stessa sanzione demolitoria del manufatto abusivo.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Valga rammentare, in proposito, che secondo consolidati (e condivisi) orientamenti l’avvenuta presentazione di un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’articolo 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, quando sia già stato instaurato un procedimento sanzionatorio, concretizzatosi nell’adozione di un’ingiunzione a demolire, fa sì che questa perda efficacia solo temporaneamente, ossia per il tempo strettamente necessario alla definizione, anche solo tacita, del procedimento di sanatoria ordinaria, con la conseguenza che, in caso di mancato accoglimento (come nella specie, non risultando intervenuto alcun provvedimento favorevole), il procedimento sanzionatorio riacquista efficacia senza la necessità, per l’amministrazione, di riadottare il provvedimento.

  La presentazione dell’accertamento di conformità dopo l’ingiunzione di demolizione ne sospende temporaneamente l’efficacia soltanto fino alla definizione, anche tacita, della sanatoria; se questa non viene accolta, l’ingiunzione torna efficace senza necessità di riadozione.

• art. 3 l. 241/1990

  Tale atto è da ritenersi sorretto da adeguata e sufficiente motivazione, quando l'Amministrazione provvede alla compiuta descrizione, come nella specie, delle opere abusive e alla constatazione della loro esecuzione in assenza del necessario titolo abilitativo edilizio, non occorrendo alcuna motivazione specifica in relazione al tempo intercorso o alla proporzionalità della sanzione ripristinatoria all'uopo da emettere, in quanto l'Amministrazione procedente non è titolare di un potere discrezionale, implicante una scelta in ordine alla tipologia di sanzione in concreto da assumere.

  Per l’ordinanza di demolizione, la descrizione delle opere e l’accertamento dell’assenza del titolo edilizio costituiscono motivazione sufficiente; non occorre una motivazione ulteriore sul tempo trascorso o sulla proporzionalità della misura, essendo il potere vincolato.

• art. 7 l. 241/1990

  Infine, con riferimento alla violazione partecipativa addotta, va richiamata la costante giurisprudenza per cui l’ordinanza di demolizione non necessita di una preventiva comunicazione di avvio del procedimento atteso che, trattandosi di atto dovuto a contenuto rigorosamente vincolato, la partecipazione del privato al procedimento non potrebbe determinare alcun esito diverso.

  L’ordinanza di demolizione, in quanto atto vincolato, non richiede la preventiva comunicazione di avvio del procedimento quando la partecipazione dell’interessato non potrebbe modificare l’esito.

Massime di principio

• Chi invoca la pendenza di una domanda di condono per contestare un ordine di demolizione deve dimostrare la corrispondenza tra i manufatti contestati e le opere descritte nella domanda; l’onere grava sull’interessato in applicazione del principio dispositivo e della vicinanza della prova.
• Durante la pendenza di una domanda di condono non è consentito proseguire o ampliare l’intervento abusivo; le opere successive, anche se interne, pertinenziali o astrattamente riconducibili a manutenzione, ripetono l’illiceità dell’abuso principale e sono demolibili, salvo che siano state eseguite nel rispetto della procedura prevista dall’art. 35 della l. 47/1985.
• L’abuso edilizio va valutato considerando globalmente le opere e il loro impatto sul territorio, non mediante un esame atomistico dei singoli manufatti, anche per impedire artificiose frammentazioni dell’intervento.
• La presentazione dell’istanza di accertamento di conformità dopo l’ingiunzione di demolizione ne sospende temporaneamente l’efficacia soltanto fino alla definizione della sanatoria; in caso di mancato accoglimento, anche tacito, l’ingiunzione riacquista efficacia senza necessità di un nuovo provvedimento.
• L’ordinanza di demolizione è adeguatamente motivata dalla descrizione delle opere e dall’accertamento dell’assenza del titolo edilizio; per la natura vincolata del potere non occorre una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto, sul tempo trascorso o sulla proporzionalità della misura.
• Non è necessaria la comunicazione di avvio del procedimento per l’adozione di un’ordinanza di demolizione vincolata quando la partecipazione del privato non potrebbe condurre a un esito diverso.

Come è indicizzato