Sentenza n. 6197/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la comunicazione dell'AGCM del 17 marzo 2021. Ha dedotto error in iudicando, violazione dei principi della domanda e di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, omessa pronuncia e genericità della motivazione della sentenza di primo grado. Nel merito ha lamentato eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza ed erroneità manifeste, violazione e falsa applicazione della disciplina antitrust, difetto di istruttoria, carenza dei presupposti e violazione dell'art. 3 l. 241/1990. Secondo l'appellante, l'AGCM avrebbe erroneamente ritenuto irrilevante il Progetto Italia sul presupposto che si trattasse di un'operazione societaria estranea al codice dei contratti pubblici e adottata da una società non controllata da CDP. Tale presupposto non avrebbe consentito di escludere, senza ulteriori approfondimenti, possibili effetti anticoncorrenziali dell'aggregazione, del coinvolgimento di CDP e delle partecipazioni pubbliche indirette. L'AGCM avrebbe inoltre dovuto acquisire direttamente da Webuild informazioni e documentazione sull'operazione, sulle partecipazioni societarie e sui fatturati delle imprese coinvolte, anche ai fini della disciplina delle concentrazioni. Infine, la motivazione dell'atto sarebbe stata apparente e inidonea a esplicitare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche dell'archiviazione. Webuild ha eccepito l'inammissibilità dell'appello per sopravvenuta conclusione del Progetto Italia e per difetto di specificità dei motivi; CDP ha chiesto l'estromissione per difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni processuali di Webuild, rilevando che l'appellante contestava non soltanto l'operazione di concentrazione, ma anche i suoi possibili effetti sul mercato e conservava quindi l'interesse alla decisione; ha inoltre ritenuto specifiche le doglianze contro la sentenza di primo grado. Ha respinto la richiesta di estromissione di CDP, poiché l'ente era stato coinvolto nel procedimento oggetto di giudizio. Nel merito, il Collegio ha precisato che il giudizio riguardava esclusivamente il mancato avvio di un procedimento antitrust, restando estranee le questioni attribuite ad altre autorità. Ha ricostruito il procedimento antitrust nelle fasi preistruttoria, istruttoria e conclusiva, sottolineando che la fase preistruttoria è una valutazione preliminare, avviata d'ufficio, nella quale la segnalazione privata costituisce una mera sollecitazione, e che l'AGCM dispone di discrezionalità nel decidere se avviare l'istruttoria, anche in relazione alle priorità di intervento. Il Collegio ha riconosciuto che la motivazione dell'AGCM, fondata sull'estraneità dell'operazione al codice dei contratti pubblici, era sostanzialmente irrilevante e poco soddisfacente rispetto alla valutazione dei possibili effetti anticoncorrenziali. Tuttavia, ha ritenuto decisivo che la segnalazione contenesse soltanto enunciazioni astratte sui possibili effetti distorsivi del Progetto Italia e nessun elemento concreto o indizio attuale da cui desumere una possibile restrizione della concorrenza. In assenza di dati concreti, l'AGCM non ha quindi esercitato la propria discrezionalità in modo manifestamente illogico o sulla base di un travisamento dei fatti nel ritenere insussistenti i presupposti per l'avvio della fase istruttoria. Il Collegio ha precisato che, qualora in futuro emergano indizi di effetti anticoncorrenziali, l'AGCM potrà intervenire d'ufficio e l'appellante o altri soggetti potranno reiterare la richiesta allegando sufficienti elementi indiziari. L'appello è stato pertanto respinto. Le spese sono state integralmente compensate per la novità e peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Il motivo d'appello deve essere specifico; nel caso concreto il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'appello individuasse chiaramente le doglianze contro la sentenza impugnata.

• art. 3 l. 241/1990

  L'appellante ne ha dedotto la violazione per carenza e illogicità della motivazione dell'atto dell'AGCM, ma il motivo non ha condotto all'annullamento poiché la decisione di non avviare l'istruttoria è stata ritenuta non manifestamente illogica alla luce dell'assenza di elementi concreti nella segnalazione.

• l. 287/1990

  La disciplina nazionale della concorrenza costituisce il parametro dell'attività antitrust dell'AGCM; l'avvio dell'istruttoria presuppone tuttavia elementi concreti idonei a prospettare una possibile anticoncorrenzialità.

• art. 97, comma 7, d.lgs. 50/2016

  La norma è stata richiamata nella segnalazione con riguardo al possibile rilievo di un aiuto di Stato nella valutazione dell'anomalia dell'offerta, ma tale profilo è rimasto estraneo al thema decidendum attribuito all'AGCM nel giudizio.

Massime di principio

• La segnalazione presentata da un privato all'autorità antitrust non determina un obbligo automatico di avvio dell'istruttoria: essa costituisce una mera sollecitazione all'esercizio di un potere d'ufficio, rispetto al quale l'autorità conserva un margine di discrezionalità preliminare, anche in funzione delle proprie priorità di intervento.
• La decisione dell'autorità antitrust di non avviare l'istruttoria è sindacabile dal giudice amministrativo nei limiti della manifesta illogicità, del travisamento dei fatti e dell'adeguatezza dei presupposti, senza sostituire la valutazione giudiziale a quella discrezionale dell'autorità.
• Una segnalazione relativa a una possibile operazione anticoncorrenziale deve contenere elementi concreti e sufficienti a prospettare un effetto restrittivo della concorrenza; mere enunciazioni astratte sulla possibile alterazione delle dinamiche di mercato non impongono l'avvio della fase istruttoria.
• L'estraneità di un'operazione societaria all'ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici non è, di per sé, sufficiente a escluderne la rilevanza ai fini della disciplina antitrust; tuttavia, l'eventuale insufficienza di tale motivazione non comporta l'annullamento se, sulla base della segnalazione, mancavano comunque elementi concreti per ipotizzare un effetto anticoncorrenziale.
• La mancata apertura dell'istruttoria non preclude un successivo intervento d'ufficio dell'autorità antitrust, né impedisce al segnalante o a terzi di reiterare la richiesta quando siano disponibili nuovi e sufficienti elementi indiziari.

Come è indicizzato