Sentenza n. 2799/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto questorile adottato dopo l'accertamento, da parte della Polizia locale, di due violazioni dell'ordinanza comunale sugli orari di somministrazione e sull'uso dei plateatici nell'area di Corso Garibaldi-Largo La Foppa. Ha dedotto: violazione degli artt. 13, 14 e 18 della l. 689/1981, dell'art. 12 d.l. 14/2017 e dell'art. 100 TULPS, sostenendo che la sospensione fosse una sanzione accessoria adottabile solo dopo la definitività dell'ordinanza-ingiunzione; violazione dell'art. 100 TULPS, difetto di motivazione e di istruttoria, per l'asserita mancanza di una concreta situazione di turbativa o pericolo e per il tempo trascorso dagli accertamenti; violazione dell'art. 16 l. 689/1981, poiché il pagamento in misura ridotta avrebbe estinto gli illeciti; questione di legittimità costituzionale dell'art. 12 d.l. 14/2017 per violazione degli artt. 5 e 118 Cost.; violazione dell'art. 3 l. 241/1990, difetto di motivazione e di istruttoria ed eccesso di potere per disparità di trattamento, in relazione alla durata della chiusura rispetto ad altri esercizi; nonché domanda di risarcimento della perdita di incasso.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e la domanda risarcitoria. Ha ritenuto manifestamente infondata la questione di costituzionalità, poiché il d.l. 14/2017 configura un modello integrato di sicurezza urbana che non esclude l'intervento statale quando la reiterata violazione delle prescrizioni locali incida sull'ordine e sulla sicurezza pubblica; la sospensione ex art. 100 TULPS conserva natura preventiva e non sanzionatoria. Il giudice ha escluso che la sospensione costituisca una sanzione accessoria rispetto alle sanzioni amministrative per la violazione dell'ordinanza comunale: essa è un autonomo e discrezionale potere cautelare del Questore, esercitabile quando ricorrano sia la reiterata inosservanza delle ordinanze adottate ai sensi dell'art. 50, commi 5 e 7, TUEL, sia uno dei presupposti dell'art. 100 TULPS, tra cui il pericolo per l'ordine pubblico o la sicurezza dei cittadini. Non è quindi necessario attendere l'inoppugnabilità dell'ordinanza-ingiunzione, né il pagamento in misura ridotta impedisce di valorizzare le violazioni reiterate quale elemento informativo e presupposto di fatto della misura preventiva. Nel caso concreto, la violazione degli orari di utilizzo del plateatico, reiterata nell'area della movida milanese, giustificava la misura per esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti e di prevenzione di risse, violenze e reati predatori. Il decreto è stato ritenuto adeguatamente motivato, sorretto da un'istruttoria sufficiente e non sproporzionato, anche perché la durata di tre giorni era ampiamente inferiore al limite legale massimo di quindici giorni. È stata respinta anche la censura di disparità di trattamento: la reiterazione sussisteva sia nei casi di due sia di tre violazioni e non esiste una corrispondenza necessaria tra numero dei verbali e giorni di chiusura. La domanda risarcitoria è stata respinta perché la legittimità del provvedimento esclude l'ingiustizia del danno ai sensi dell'art. 2043 c.c. Spese integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 12 d.l. 14/2017, convertito dalla l. 48/2017

  Nei casi di reiterata inosservanza delle ordinanze emanate, nella stessa materia, ai sensi dell'articolo 50, commi 5 e 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 [...] può essere disposta dal questore l'applicazione della misura della sospensione dell'attività per un massimo di quindici giorni, ai sensi dell'articolo 100 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza

  La disposizione attribuisce al Questore un autonomo potere discrezionale e preventivo di sospensione, subordinato alla reiterata inosservanza delle ordinanze sindacali e alla ricorrenza di un pericolo rilevante ai sensi dell'art. 100 TULPS; la misura non è una sanzione accessoria.

• art. 100 R.D. 773/1931 (TULPS)

  Oltre i casi indicati dalla legge, il questore può sospendere la licenza di un esercizio [...] nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini

  La sospensione è una misura cautelare e preventiva a tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, non una sanzione repressiva; il suo esercizio è ampiamente discrezionale e sindacabile solo per macroscopici vizi di istruttoria, travisamento, motivazione o proporzionalità.

• art. 50, commi 5 e 7, d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  Le ordinanze comunali sugli orari, sulla somministrazione e sulla tutela della tranquillità e del riposo dei residenti costituiscono il possibile presupposto fattuale della sospensione questorile prevista dall'art. 12 d.l. 14/2017.

• art. 16 l. 689/1981

  Il pagamento in misura ridotta estingue l'illecito amministrativo pecuniario, ma non impedisce che la violazione reiterata sia valutata come elemento di fatto ai fini dell'autonomo potere preventivo del Questore.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento è legittimo quando espone adeguatamente le circostanze concrete e le esigenze di tutela dell'ordine e della sicurezza che giustificano la sospensione.

• art. 41 Cost.

  L'esercizio dell'attività economica deve essere bilanciato con la tutela di beni di primario rilievo costituzionale, quali l'ordine, la sicurezza, la tranquillità e il riposo dei residenti.

• art. 2043 c.c.

  Accertata la legittimità del provvedimento amministrativo, viene meno il requisito dell'ingiustizia del danno necessario per il risarcimento da attività provvedimentale.

Massime di principio

• La sospensione della licenza prevista dagli artt. 100 TULPS e 12 d.l. 14/2017 è una misura autonoma, cautelare e preventiva di pubblica sicurezza, non una sanzione amministrativa accessoria rispetto alla sanzione pecuniaria irrogata per la violazione dell'ordinanza comunale.
• L'esercizio del potere di sospensione ex art. 12 d.l. 14/2017 richiede la concomitanza della reiterata inosservanza di ordinanze comunali adottate ai sensi dell'art. 50, commi 5 e 7, TUEL e di uno dei presupposti sostanziali dell'art. 100 TULPS, tra cui la sussistenza di un pericolo per l'ordine pubblico o la sicurezza dei cittadini.
• L'inoppugnabilità dell'ordinanza-ingiunzione e il passaggio in giudicato dell'eventuale giudizio di opposizione non costituiscono condizioni necessarie per l'adozione della sospensione questorile, poiché le violazioni rilevano come elementi informativi e presupposti di fatto del distinto potere preventivo.
• Il pagamento in misura ridotta della sanzione pecuniaria estingue l'illecito amministrativo ai sensi dell'art. 16 l. 689/1981, ma non elimina la rilevanza della violazione reiterata ai fini della valutazione preventiva dell'autorità di pubblica sicurezza.
• La sospensione questorile è connotata da ampia discrezionalità e il sindacato giurisdizionale è limitato alla verifica di macroscopici vizi di travisamento, istruttoria, motivazione, proporzionalità o ragionevolezza; la durata non deve necessariamente corrispondere al numero delle violazioni, purché rispetti il limite massimo di quindici giorni e il bilanciamento degli interessi.
• Una volta accertata la legittimità della sospensione della licenza, la domanda risarcitoria per perdita di incassi derivante dall'atto non può essere accolta, mancando il requisito del danno ingiusto.

Come è indicizzato