Sentenza n. 6432/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L'assegnatario aveva ottenuto nel 2015 la concessione in diritto di superficie di un lotto inserito nel piano degli insediamenti produttivi, con l'obbligo di realizzare un capannone e avviare un'officina meccanica entro i termini stabiliti dal regolamento PIP e dalla convenzione. Il permesso di costruire era stato rilasciato nel 2019, ma i lavori non erano mai iniziati e l'attività non era stata avviata. Nel 2023 l'assegnatario aveva costituito una società unipersonale e ceduto a essa il diritto di superficie senza preventiva autorizzazione comunale. Il Comune, dopo la comunicazione di avvio del procedimento, aveva disposto la decadenza e la risoluzione della convenzione, ritenendo decisivo il mancato inizio dei lavori, e aveva respinto l'istanza di riesame. In primo grado erano stati dedotti: incompletezza della comunicazione di avvio quanto alla posizione della società; mancata diffida ad adempiere ex art. 1454 c.c.; non imputabilità del ritardo, ascritto agli effetti della pandemia da Covid-19 e della guerra in Ucraina sull'aumento dei costi dei materiali; difetto di motivazione e omesso bilanciamento tra interesse pubblico e interesse privato; legittimità della cessione e subentro della società; disparità di trattamento rispetto ad altri assegnatari; sproporzione della misura e intento persecutorio. In appello sono stati riproposti tali motivi, oltre alla censura di omessa pronuncia su alcune doglianze. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione e chiesto il rigetto dell'appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR, ritenendo irrilevante la questione della cessione del diritto di superficie perché il mancato avvio dei lavori costituiva autonomamente ragione sufficiente per lo scioglimento del rapporto. Ha precisato che l'atto denominato dal Comune decadenza era, nella sostanza, una risoluzione della convenzione: mancava infatti una specifica previsione legislativa attributiva di un potere amministrativo di decadenza, mentre la risoluzione era prevista dal regolamento PIP e dalla convenzione. Ne derivava la natura paritetica del rapporto e l'applicazione, in quanto compatibili, dei principi civilistici sulle obbligazioni e sui contratti. L'inadempimento consistente nel mancato inizio dei lavori entro il termine non era contestato ed era quindi acquisito; gravava invece sull'assegnatario l'onere di allegare e provare la non imputabilità del ritardo. Il generico richiamo alla pandemia, alla guerra e all'aumento dei prezzi non dimostrava quali attività fossero state impedite, quali materiali non fossero stati consegnati o quali alternative organizzative fossero state adottate; inoltre non era stata chiesta la proroga del permesso di costruire. La mancata diffida ex art. 1454 c.c. non ha determinato l'illegittimità dell'atto: la diffida, prevista dal regolamento ma non dalla convenzione, aveva natura dispositiva e risultava comunque incompatibile con termini finali già scaduti e con la decadenza del permesso di costruire per mancato tempestivo inizio dei lavori. La comunicazione di avvio aveva inoltre consentito il contraddittorio sul ritardo. Non era necessaria una motivazione fondata sul perseguimento di uno specifico interesse pubblico o sul bilanciamento con l'interesse privato, poiché la risoluzione non costituiva esercizio di discrezionalità amministrativa, ma esercizio di una facoltà di scioglimento del rapporto paritetico. Restavano astrattamente censurabili condotte contrarie a buona fede o sproporzionate, ma tali profili non erano stati concretamente allegati o provati. Anche la disparità di trattamento non era dimostrata: il mero abbandono di altri lotti non provava l'identità delle situazioni né l'omessa contestazione di ulteriori inadempimenti imputabili. Le spese del grado d'appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 97, comma 2, Cost.

  La decadenza quale espressione di potere amministrativo richiede, in applicazione del principio di legalità, una specifica base legislativa attributiva del potere.

• art. 11, comma 2, l. 241/1990

  Agli accordi amministrativi si applicano, ove compatibili, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti.

• art. 1454 c.c.

  La diffida ad adempiere, prevista dal regolamento PIP, non è stata ritenuta necessaria nella concreta fattispecie, essendo incompatibile con termini finali già scaduti e con l'impossibilità di sanare il ritardo attraverso il tardivo avvio dei lavori.

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  Il mancato tempestivo inizio dei lavori comporta la decadenza del permesso di costruire, salvo proroga tempestivamente richiesta; tale circostanza ha contribuito a escludere l'utilità di una successiva diffida ad adempiere.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Il TAR ha ricondotto la controversia alla giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di beni pubblici; tale statuizione non è stata modificata dal Consiglio di Stato.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio è stata ritenuta sufficiente perché aveva contestato il ritardo nell'avvio dei lavori e consentito al concessionario di presentare deduzioni; la questione della cessione del diritto di superficie era irrilevante ai fini decisori.

Massime di principio

• Quando la cessazione del rapporto relativo alla concessione di un bene pubblico è prevista soltanto da un regolamento amministrativo e da una convenzione, in assenza di una specifica base legislativa attributiva di un potere di decadenza, l'atto sostanziale è riconducibile alla risoluzione o allo scioglimento del rapporto convenzionale, avente natura paritetica e non autoritativa.
• Per la risoluzione di una convenzione amministrativa fondata sull'inadempimento del concessionario si applicano, in quanto compatibili, i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti; grava pertanto sul concessionario l'onere di allegare e provare la non imputabilità dell'inadempimento.
• Il generico richiamo a eventi macroeconomici o emergenziali, quali pandemia, guerra e aumento dei costi, non prova la non imputabilità del ritardo nell'esecuzione di un'opera: il concessionario deve indicare e dimostrare gli impedimenti concreti incontrati, l'impossibilità di superarli con adeguata diligenza e le eventuali alternative tecniche od organizzative adottate.
• La diffida ad adempiere non è utile né necessariamente dovuta quando il regolamento e la convenzione hanno già fissato un termine finale per l'adempimento, il termine è scaduto e il successivo adempimento non è concretamente possibile o non consentirebbe di superare la decadenza del titolo edilizio.
• La facoltà dell'amministrazione di risolvere una convenzione per inadempimento non si trasforma, per il solo fatto di essere formulata come facoltà, in esercizio di discrezionalità amministrativa soggetto all'obbligo di motivare uno specifico interesse pubblico e di effettuare un bilanciamento tipico del potere autoritativo; restano tuttavia sindacabili le condotte contrarie a buona fede o concretamente sproporzionate.
• Chi deduce disparità di trattamento deve fornire una prova rigorosa dell'identità delle situazioni poste a confronto; il mero fatto che altri rapporti o lotti versino in stato di abbandono non dimostra né l'identità degli inadempimenti né l'illegittimità della risoluzione adottata nel caso esaminato.

Come è indicizzato