Tribunale, Sentenza T-377/21

Accesso ai documenti OLAF: diniego di accesso alla relazione finale di indagine

La causa riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Eurecna SpA contro la decisione dell’OLAF del 26 aprile 2021 che ha negato l’accesso alla relazione finale dell’indagine OC/2019/0766/B4 e ai relativi allegati. La controversia si colloca nell’ambito del regolamento (CE) n. 1049/2001 sull’accesso del pubblico ai documenti e concerne una relazione OLAF relativa a un contratto di servizi finanziato dal FES.

Fatti e procedimento amministrativo

Eurecna aveva concluso con l’OCTA un contratto di servizi finanziato dal Fondo europeo di sviluppo per il progetto "Territorial Strategies for Innovation". A seguito di segnalazioni su mancati pagamenti e possibili irregolarità, la Commissione aveva disposto una verifica indipendente e trasmesso il fascicolo all’OLAF. L’OLAF aveva aperto un’indagine nel luglio 2019 e, chiusala nel dicembre 2020, aveva trasmesso la relazione finale alla Procura della Repubblica di Venezia e alla DG competente della Commissione, con indicazioni per possibili azioni di follow-up, tra cui recupero di somme, inserimento in EDES e possibile applicazione di sanzioni.

Successivamente Eurecna aveva chiesto accesso alla relazione e agli allegati ai sensi degli articoli 6 e 7 del regolamento n. 1049/2001. L’OLAF aveva negato l’accesso e, in sede di conferma, aveva ribadito il diniego con la decisione impugnata, fondandolo essenzialmente su tre eccezioni: tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile; tutela del processo decisionale; tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo.

Motivi di ricorso esaminati dal Tribunale

La ricorrente deduceva sei motivi, tra cui la violazione delle eccezioni del regolamento n. 1049/2001, l’omesso accesso parziale, la violazione dell’obbligo di motivazione e il mancato riconoscimento dei diritti della difesa come interesse pubblico prevalente. Il Tribunale, in ragione del carattere di ordine pubblico del vizio di motivazione, ha esaminato anzitutto il quinto motivo.

Quadro normativo e principi richiamati

Il Tribunale richiama l’obbligo di motivazione degli atti ex articolo 296 TFUE e articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta, nonché l’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, in particolare:

• articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino: tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile;
• articolo 4, paragrafo 3, secondo comma: tutela del processo decisionale anche dopo l’adozione della decisione, se la divulgazione pregiudica seriamente tale processo;
• articolo 4, paragrafo 1, lettera b): tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo;
• articolo 4, paragrafo 6: obbligo di accesso parziale quando possibile.

Viene inoltre richiamata la giurisprudenza sulla motivazione sufficiente delle decisioni di diniego e sulla possibilità di presunzioni generali di riservatezza per determinate categorie di documenti, tra cui i documenti relativi alle indagini OLAF.

Ragionamento del Tribunale sulla presunzione generale di riservatezza

Il Tribunale ricorda che la presunzione generale di riservatezza per i documenti OLAF può operare per le indagini in corso o appena concluse, finché le autorità destinatarie della relazione non abbiano deciso il seguito da dare alla stessa, ma non oltre un termine ragionevole dalla trasmissione della relazione.

Nel caso concreto, la decisione impugnata era carente perché:

• non menzionava la lettera di preinformazione dell’11 marzo 2021 con cui la Commissione aveva avviato una procedura di recupero di parte delle somme nei confronti di Eurecna;
• non spiegava se tale lettera costituisse un’azione di follow-up idonea a segnare la chiusura dell’indagine;
• non indicava la data precisa di trasmissione della relazione finale alla Commissione e alla Procura di Venezia;
• non valutava se il tempo trascorso tra tale trasmissione e il diniego fosse ragionevole.

Per questo il Tribunale conclude che la ricorrente non poteva comprendere, dalla sola decisione, perché i documenti fossero ancora coperti dalla presunzione generale di riservatezza e che il giudice non era in grado di verificare la correttezza dell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino.

Ragionamento sulla tutela del processo decisionale

Quanto all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, il Tribunale osserva che la decisione impugnata non individuava neppure con precisione quale procedimento amministrativo fosse ancora in corso o quale decisione della Commissione dovesse essere considerata rilevante. Le affermazioni dell’OLAF circa il rischio di compromettere la piena indipendenza delle future indagini e di rivelare strategia e metodi di lavoro erano generiche e non correlate al contenuto concreto dei documenti richiesti.

Se tale eccezione era intesa come conseguenza della presunzione generale relativa ai documenti di indagine, essa risultava comunque viziata per la carente motivazione già riscontrata sull’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino. Anche sotto questo profilo, dunque, la motivazione era insufficiente.

Ragionamento sull’eccezione relativa alla vita privata e all’integrità

L’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), veniva qualificata nella decisione come accessoria e circoscritta rispetto al motivo principale. Il Tribunale rileva che essa, da sola, non spiegava per quale ragione dovesse essere negato anche un accesso parziale ai documenti. Di conseguenza, non poteva costituire base autonoma e sufficiente del diniego.

Accesso parziale e domanda di produzione del documento

La ricorrente aveva chiesto anche che il Tribunale ordinasse la produzione della relazione finale per verificare l’eventuale giustificazione del diniego parziale. Il Tribunale ricorda che, in principio, può ordinare la produzione del documento negato se necessario per il controllo di legittimità; tuttavia, nel caso concreto tale verifica sarebbe stata utile solo se fosse stata dimostrata la fondatezza dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino.

Poiché la decisione era già viziata da insufficiente motivazione su tale punto e il Tribunale non era in grado di valutare se la presunzione generale fosse legittimamente invocata, la richiesta di produzione del documento è stata ritenuta superflua e respinta.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale annulla la decisione del 26 aprile 2021 con cui l’OLAF aveva negato a Eurecna l’accesso alla propria relazione finale e ai relativi allegati. Respinge il ricorso per il resto e condanna la Commissione alle spese.

Principio affermato

Quando l’OLAF rifiuta l’accesso a una relazione finale di indagine fondandosi sulla presunzione generale di riservatezza dei documenti di indagine, deve motivare in modo concreto e controllabile perché, alla data del diniego, la presunzione continui ad applicarsi, tenendo conto dell’eventuale follow-up delle raccomandazioni e del tempo trascorso dalla trasmissione della relazione alle autorità competenti. In mancanza di una motivazione sufficientemente chiara sulle ragioni dell’applicazione delle eccezioni del regolamento n. 1049/2001, il diniego è illegittimo e va annullato.