Tribunale, Sentenza T-358/20

Ammissibilità dei costi per consulenti interni nel quadro di una sovvenzione FP7

La pronuncia riguarda un ricorso proposto da Net Technologies Finland Oy contro la European Research Executive Agency (REA) ai sensi dell’articolo 272 TFUE, in relazione a un grant agreement concluso nell’ambito del Settimo programma quadro 2007-2013. Il contenzioso verteva sulla qualificazione di costi riferiti a consulenti contrattualizzati dalla beneficiaria e sul conseguente recupero di somme già erogate.

Fatti e procedimento principale

La società ricorrente era subentrata a un precedente membro del consorzio ed aveva concluso cinque contratti di servizio con ingegneri delle telecomunicazioni per la realizzazione del progetto "Inter System Interoperability for Tetra – TETRAPOL Networks". A seguito di audit finanziario, la REA ha ritenuto inammissibili i costi relativi a quattro consulenti, qualificandoli come subappalto di fatto non autorizzato dall’Annex I del grant agreement, e ha avviato il recupero di EUR 171.342,97 più EUR 17.134,30 a titolo di liquidated damages.

Normativa contrattuale rilevante

Il Tribunale richiama anzitutto che, in presenza di clausola compromissoria ex articolo 272 TFUE, la controversia va decisa sulla base del diritto sostanziale applicabile al contratto. Il grant agreement era disciplinato dalle proprie clausole, dagli atti UE relativi al Settimo programma quadro, dal regolamento n. 966/2012, dal regolamento delegato n. 1268/2012 e, in via sussidiaria, dal diritto belga.

Sono centrali in particolare:

• l’articolo II.7 delle condizioni generali, sulla subcontrattazione;
• l’articolo II.14, sui costi ammissibili;
• l’articolo II.15, sui costi diretti e sui costi del personale;
• l’articolo II.24, sui liquidated damages.

Primo motivo: valore del FP7 guide

La ricorrente contestava che la REA avesse fondato l’inammissibilità dei costi quasi esclusivamente sul FP7 guide, strumento interpretativo che, a suo dire, non poteva introdurre condizioni nuove rispetto al contratto. Il Tribunale le dà ragione sul punto di principio: il guide non è richiamato come fonte vincolante nel grant agreement, non è un atto normativo del programma quadro e non può derogare alle condizioni generali.

Tuttavia, il guide può essere preso in considerazione quale strumento utile all’interpretazione, in coerenza con il principio di buona fede nell’esecuzione del contratto. Quanto alla conoscibilità, il Tribunale afferma che il FP7 guide era stato portato a conoscenza del beneficiario già prima della sottoscrizione del grant agreement attraverso la documentazione negoziale trasmessa al coordinatore del consorzio, che rappresentava i partecipanti.

Contraddittorio e pre-information letter

La ricorrente lamentava anche una violazione del contraddittorio, perché la REA avrebbe adottato i debit note senza attendere osservazioni effettive o senza considerare quelle inviate per email. Il Tribunale respinge la censura: la REA aveva inviato una pre-information letter con termine di 30 giorni e, non avendo ricevuto riscontro certo, aveva più volte sollecitato la società a reinviare le osservazioni. Il giudice sottolinea che l’invio di un’email non prova di per sé la ricezione e che la beneficiaria non aveva utilizzato mezzi alternativi per assicurare la consegna.

Il Tribunale precisa altresì che l’articolo 133 del regolamento 2018/1046 non aggiunge nulla, nel caso concreto, rispetto alla garanzia già prevista dalle condizioni generali.

Qualificazione dei costi: personale o subappalto

Nel merito, il Tribunale distingue chiaramente tra costi del personale e subappalto. Ai sensi dell’articolo II.15, i costi del personale sono ammissibili solo per ore effettivamente lavorate da persone direttamente impiegate dal beneficiario, sotto la sua sola supervisione tecnica e retribuite secondo le pratiche ordinarie dell’organizzazione. L’articolo II.7, invece, disciplina il subappalto, consentendolo solo per una parte limitata del progetto e solo se giustificato nell’Annex I.

La REA aveva dapprima tentato di escludere i costi come equivalenti a personale soltanto applicando i criteri del FP7 guide, poi, in via subordinata, di considerarli subappalto non autorizzato. Il Tribunale osserva che la ricorrente non contestava l’assenza di autorizzazione del subappalto; pertanto, la questione centrale era se i costi potessero comunque rientrare nei costi del personale secondo una lettura corretta dell’articolo II.15.

Onere della prova e valutazione delle evidenze

La sentenza ribadisce un principio importante per i contratti di sovvenzione UE: spetta al beneficiario dimostrare che i costi dichiarati rispettano le condizioni finanziarie del grant agreement. Se l’audit evidenzia un rischio concreto di non conformità, la prova contraria grava sul beneficiario, che deve fornire elementi probatori idonei, in particolare time sheets affidabili.

Nel caso concreto, la società aveva prodotto time sheets. Il Tribunale osserva che la REA aveva sollevato dubbi sulla loro affidabilità, ma non aveva dimostrato che ciò bastasse da solo a escludere l’ammissibilità.

Errore della REA sui criteri del FP7 guide

Il Tribunale censura la REA per aver escluso i costi facendo leva su due criteri del FP7 guide che non trovavano un corrispettivo vincolante nelle condizioni generali:

• il requisito che il consulente lavorasse presso i locali del beneficiario, salvo telelavoro espressamente convenuto;
• il requisito che la remunerazione fosse basata sulle ore e non sul prodotto/risultato, con registrazione nei conti del beneficiario.

Quanto al primo, il giudice afferma che il guide ha introdotto un requisito aggiuntivo non previsto dall’articolo II.15, e dunque la mancata presenza nei locali dell’impresa non poteva, da sola, fondare l’inammissibilità.

Quanto al secondo, il Tribunale rileva che l’emissione di fatture da parte di lavoratori autonomi non dimostra necessariamente una remunerazione per risultato anziché per ore lavorate. Di conseguenza, neppure questo elemento era sufficiente a negare l’ammissibilità dei costi.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale accoglie integralmente il ricorso. Dichiara che i costi per i consulenti interni, per un importo di EUR 184.642,84, sono costi ammissibili nell’ambito del grant agreement FP7SEC2012312484. Dichiara inoltre infondati i debit note con cui la REA aveva chiesto il rimborso di EUR 171.342,97 e EUR 17.134,30 a titolo di liquidated damages. La REA è condannata alle spese, comprese quelle del procedimento sommario.

Principi affermati

La pronuncia conferma che:

• gli strumenti interpretativi della Commissione, come il FP7 guide, non possono modificare il contenuto vincolante di un grant agreement;
• nell’ambito dei finanziamenti UE, il beneficiario deve provare l’ammissibilità dei costi, ma l’amministrazione non può escluderli sulla base di criteri extracontrattuali;
• la qualificazione dei consulenti esterni come costi del personale dipende dalle condizioni effettive del rapporto e dalla documentazione contabile, non da mere presunzioni formali come l’emissione di fatture o l’assenza di presenza fisica nei locali, se tali requisiti non sono previsti dal contratto.