Sentenza n. 969/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante ha contestato la sentenza del TAR deducendo, in sintesi: omessa pronuncia e violazione dell’art. 112 c.p.c.; erronea esclusione della formazione del silenzio-assenso sulla richiesta di verifica e certificazione (RVC), con richiamo all’art. 6, comma 3, del d.m. 28 dicembre 2012 e all’art. 20 l. 241/1990; illegittimità del rigetto della RVC per contraddittorietà con la precedente approvazione della proposta di progetto e programma di misura (PPPM), nonché violazione dell’affidamento derivante da tale approvazione; tardività non imputabile dei motivi aggiunti, con i quali erano state dedotte ulteriori censure sul requisito dell’addizionalità e sull’ammissibilità temporale dell’intervento; violazione della disciplina sui certificati bianchi, difetto di motivazione e istruttoria, travisamento e illogicità. Nel merito, l’appellante sosteneva che l’intervento di efficientamento dell’illuminazione mediante lampade LED fosse addizionale e ammissibile, e che l’impianto non avesse iniziato a generare risparmi prima della presentazione della PPPM.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha escluso la formazione del silenzio-assenso sulla RVC: l’art. 20, comma 4, l. 241/1990 esclude l’istituto nelle materie ambientali, tra cui rientra il sistema degli incentivi energetici; inoltre, l’art. 6, comma 3, del d.m. 28 dicembre 2012 prevede un meccanismo per silentium soltanto per l’approvazione della PPPM e non per le successive RVC. PPPM e RVC costituiscono procedimenti distinti, sebbene connessi: l’approvazione della PPPM è necessaria ma non sufficiente al rilascio dei titoli di efficienza energetica. Il GSE conserva quindi il potere-dovere di verificare autonomamente, per ciascuna RVC, l’effettiva sussistenza dei requisiti, compresa l’addizionalità, senza essere vincolato dalla precedente approvazione della PPPM o di altre RVC e senza dover previamente annullare tale approvazione. È stato inoltre escluso il vizio di omessa pronuncia, poiché il giudice non deve rispondere analiticamente a ogni argomentazione quando abbia esaminato il motivo nella sua sostanza. I motivi aggiunti sono stati dichiarati irricevibili perché proposti oltre il termine di 60 giorni dalla comunicazione degli atti impugnati alla ESCo delegata, unica partecipante al procedimento e destinataria delle comunicazioni; i rapporti interni tra ESCo e cliente non spostano il dies a quo. In ogni caso, le censure aggiunte sono state ritenute infondate. L’impresa non ha provato l’addizionalità economica e tecnologica dell’intervento: l’investimento, pari a circa 850.000 euro, risultava recuperabile in tempi brevi mediante i risparmi energetici e gli incentivi, sicché l’intervento non appariva dipendente dall’aiuto pubblico. Non è stata neppure fornita prova adeguata che, alla data di presentazione della PPPM, l’impianto non fosse già completato o non avesse iniziato a produrre risparmi energetici. Il certificato di collaudo, da solo, non dimostra l’assenza di precedenti risparmi. L’appellante è stata condannata al pagamento delle spese del grado in favore del GSE, liquidate in 3.500 euro oltre accessori; nulla è stato disposto per le parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  L’esclusione legislativa del silenzio-assenso nelle materie ambientali impedisce la formazione del provvedimento tacito favorevole nel settore degli incentivi energetici.

• art. 6, comma 3, d.m. 28 dicembre 2012

  Trascorsi i termini di cui sopra, in mancanza di una diversa valutazione espressa da parte del GSE, la proposta di progetto e di programma di misura si intende approvata

  Il meccanismo per silentium riguarda esclusivamente la PPPM e non è estensibile alle singole richieste di verifica e certificazione (RVC).

• art. 6, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  A decorrere dalla medesima data del 1° gennaio 2014, hanno accesso al sistema dei certificati bianchi esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione

  Sono ammissibili soltanto progetti non ancora realizzati o non ancora giunti a uno stadio tale da produrre significativi risparmi energetici alla data rilevante.

• art. 29 c.p.a.

  I motivi aggiunti contenenti nuove censure contro atti già impugnati devono essere proposti entro il termine decadenziale di 60 giorni dalla comunicazione o piena conoscenza dell’atto.

• art. 112 c.p.c.

  Non sussiste omessa pronuncia quando il giudice abbia esaminato sostanzialmente la questione, anche senza replicare a ogni singola argomentazione prospettata dalla parte.

• artt. 7 e 10 d.m. 20 luglio 2004

  La disciplina dei certificati bianchi richiede il rispetto dei presupposti sostanziali di ammissibilità e dell’addizionalità dell’intervento.

• art. 6 d.m. 28 dicembre 2012

  La procedura di accesso ai certificati bianchi distingue la PPPM dalle successive RVC e richiede la verifica dei requisiti per ciascuna richiesta di certificazione.

• delibera AEEG n. 9/2011

  Le linee guida sulla verifica e certificazione dei risparmi non introducono un silenzio-assenso per le RVC e impongono la verifica dei presupposti dell’incentivo.

Massime di principio

• Nel sistema dei certificati bianchi, l’approvazione della proposta di progetto e programma di misura (PPPM) e l’approvazione delle singole richieste di verifica e certificazione (RVC) costituiscono procedimenti distinti, sebbene connessi: la PPPM è requisito necessario ma non sufficiente per il rilascio dei titoli di efficienza energetica.
• Il Gestore degli incentivi può rigettare una singola RVC anche dopo avere approvato la PPPM o precedenti RVC, senza dover previamente annullare tali atti, poiché deve verificare autonomamente e concretamente, per ciascuna RVC, l’effettiva produzione dei risparmi e la sussistenza dei requisiti incentivanti.
• Il silenzio-assenso previsto per la PPPM dall’art. 6, comma 3, del d.m. 28 dicembre 2012 non è estensibile alle RVC; inoltre, poiché gli incentivi energetici rientrano nella materia ambientale, opera l’esclusione del silenzio-assenso stabilita dall’art. 20, comma 4, l. 241/1990.
• Il requisito dell’addizionalità degli interventi incentivati deve essere verificato sia sotto il profilo tecnologico sia sotto quello economico o di mercato: l’incentivo è ammissibile solo se necessario a rendere possibile un intervento che non sarebbe stato realizzato in sua assenza, non quando l’investimento si ripaga autonomamente mediante i risparmi conseguiti.
• Nel procedimento di concessione di incentivi pubblici grava sul richiedente, in applicazione del principio di autoresponsabilità, l’onere di provare tutti i presupposti dell’agevolazione, inclusi l’addizionalità e il fatto che il progetto non avesse già generato significativi risparmi energetici alla data rilevante.
• Il termine per proporre motivi aggiunti contenenti nuove censure contro atti già comunicati decorre dalla comunicazione effettuata al soggetto delegato che ha partecipato al procedimento; le vicende interne tra il delegato e il beneficiario non sono idonee a differire il termine decadenziale.

Come è indicizzato