Direttiva 2014/28

Direttiva 2014/28/UE sugli esplosivi per uso civile

La direttiva rifonde la disciplina UE relativa alla messa a disposizione sul mercato e al controllo degli esplosivi per uso civile, sostituendo la direttiva 93/15/CEE e coordinandosi con il quadro orizzontale del regolamento (CE) n. 765/2008 e della decisione n. 768/2008/CE. L’obiettivo è conciliare la libera circolazione degli esplosivi nel mercato interno con un livello elevato di tutela della salute, della sicurezza pubblica, dei beni e dell’ambiente.

Finalità e contesto normativo

La direttiva parte dall’esigenza di chiarire l’ambito applicativo rispetto ad articoli pirotecnici e munizioni, di adeguare la normativa settoriale ai principi del nuovo quadro legislativo UE sui prodotti e di rafforzare la tracciabilità e la vigilanza del mercato. I considerando richiamano espressamente la necessità di una ripartizione chiara degli obblighi tra operatori economici, della presunzione di conformità tramite norme armonizzate e di un sistema di identificazione univoca degli esplosivi per prevenire abusi, furti e traffici illeciti.

Ambito di applicazione ed esclusioni

La direttiva si applica agli esplosivi per uso civile. Restano esclusi:

• gli esplosivi, comprese le munizioni, destinati alle forze armate e alle forze di pubblica sicurezza;
• gli articoli pirotecnici rientranti nella direttiva 2013/29/UE;
• le munizioni, salvo gli articoli 12, 13 e 14 sui trasferimenti.

L’articolo 1, paragrafo 3, precisa inoltre che la direttiva non impedisce agli Stati membri di qualificare come esplosivi, in base al diritto nazionale, sostanze non contemplate dal testo UE. L’allegato I elenca esempi di articoli considerati pirotecnici o munizioni secondo le raccomandazioni ONU sul trasporto di merci pericolose.

Definizioni rilevanti

L’articolo 2 contiene definizioni centrali per l’operatività della disciplina. In particolare:

• "esplosivi" sono le materie e gli articoli della classe 1 delle raccomandazioni ONU;
• "munizioni" comprende proiettili, cariche propulsive e munizioni a salve per armi portatili, armi da fuoco e artiglieria;
• "messa a disposizione sul mercato" e "immissione sul mercato" riprendono la logica del quadro UE sui prodotti;
• "fabbricante", "importatore", "distributore" e "operatore economico" delimitano la catena delle responsabilità;
• "valutazione della conformità", "organismo notificato", "richiamo", "ritiro" e "marcatura CE" rinviano al lessico armonizzato UE.

Obblighi di base e libera circolazione

Gli articoli 3 e 4 sanciscono, da un lato, il divieto per gli Stati membri di ostacolare la messa a disposizione sul mercato di esplosivi conformi e, dall’altro, l’obbligo di adottare disposizioni idonee a garantire che sul mercato siano presenti solo esplosivi conformi alla direttiva. La disciplina è quindi orientata al risultato: la conformità del prodotto e la circolazione nel mercato interno, lasciando agli Stati membri la scelta dei mezzi attuativi.

Obblighi dei fabbricanti, importatori e distributori

La direttiva attribuisce un ruolo centrale al fabbricante:

• deve progettare e fabbricare gli esplosivi conformemente ai requisiti essenziali di sicurezza dell’allegato II;
• deve predisporre la documentazione tecnica dell’allegato III e far eseguire la procedura di valutazione della conformità dell’articolo 20;
• una volta dimostrata la conformità, deve redigere la dichiarazione di conformità UE e apporre la marcatura CE;
• deve conservare documentazione tecnica e dichiarazione UE per 10 anni dalla immissione sul mercato;
• deve garantire la conformità della produzione in serie e l’identificazione univoca degli esplosivi secondo l’articolo 15;
• deve fornire istruzioni e informazioni sulla sicurezza in una lingua facilmente compresa dallo Stato membro interessato;
• se ritiene o ha motivo di ritenere che un esplosivo non sia conforme o presenti un rischio, deve adottare immediatamente misure correttive, ritirare o richiamare il prodotto e informare le autorità competenti.

L’importatore deve immettere sul mercato solo esplosivi conformi e verificare, prima dell’immissione:

• che il fabbricante abbia eseguito la procedura di valutazione della conformità;
• che la documentazione tecnica sia stata predisposta;
• che la marcatura CE sia apposta;
• che siano presenti i documenti prescritti;
• che siano rispettati gli obblighi identificativi del fabbricante.

Il distributore deve agire con la dovuta diligenza, verificare la presenza della marcatura CE e della documentazione/istruzioni di sicurezza, controllare gli obblighi di identificazione dei fabbricanti e importatori e impedire la messa a disposizione di esplosivi non conformi fino alla loro regolarizzazione.

L’articolo 9 equipara a fabbricante l’importatore o distributore che immetta un esplosivo con il proprio nome o marchio commerciale, oppure lo modifichi in modo da incidere sulla conformità. L’articolo 10 impone agli operatori economici, per gli esplosivi non soggetti al sistema di tracciabilità dell’articolo 15, di indicare alle autorità i soggetti che hanno fornito loro o ai quali hanno fornito esplosivi, conservando tali informazioni per 10 anni.

Trasferimenti di esplosivi e di munizioni

La direttiva dedica una disciplina autonoma ai trasferimenti intra-UE.

Per gli esplosivi (articolo 11):

• il trasferimento è ammesso solo secondo la procedura prevista;
• il destinatario deve ottenere una licenza di trasferimento dall’autorità competente del proprio Stato membro;
• l’autorità verifica che il destinatario sia legalmente abilitato ad acquisire esplosivi e disponga delle autorizzazioni necessarie;
• il transito attraverso altri Stati membri deve essere notificato e preventivamente approvato;
• quando il trasferimento è autorizzato, viene rilasciato un documento di accompagnamento contenente le informazioni necessarie;
• in presenza di particolari esigenze di sicurezza pubblica, il destinatario deve fornire una serie di informazioni dettagliate su operatori, quantità, tipologia, identificazione, itinerario, date e punti di passaggio.

Per le munizioni (articolo 12):

• i trasferimenti verso un altro Stato membro sono soggetti a una procedura specifica, applicabile anche alle vendite per corrispondenza;
• prima della spedizione vanno comunicati venditore/cedente, acquirente/cessionario, luogo di destinazione, quantità, identificazione delle munizioni, mezzo di trasferimento e date di partenza e arrivo;
• per i trasferimenti tra armaioli alcune informazioni non sono richieste;
• gli Stati membri possono concedere agli armaioli un’autorizzazione triennale per trasferire munizioni senza autorizzazione preventiva;
• gli Stati membri comunicano elenchi di munizioni trasferibili senza accordo preventivo.

L’articolo 13 consente deroghe alle procedure ordinarie in caso di minacce gravi o pregiudizi alla sicurezza pubblica derivanti da detenzione o uso illeciti di esplosivi o munizioni. Le misure devono essere proporzionate e non discriminatorie, e vanno notificate senza indugio alla Commissione.

L’articolo 14 impone agli Stati membri di istituire reti di scambio di informazioni per l’applicazione degli articoli 11 e 12, con indicazione delle autorità nazionali competenti. Il regolamento (CE) n. 515/97 si applica mutatis mutandis, in particolare quanto alla riservatezza.

Identificazione e tracciabilità degli esplosivi

L’articolo 15 è uno dei cardini della direttiva. Gli operatori economici devono aderire a un sistema uniforme di identificazione univoca e tracciabilità degli esplosivi, con alcune esclusioni per prodotti a basso livello di pericolo e per esplosivi trasportati e consegnati alla rinfusa, in autopompe o fabbricati in loco e immediatamente posti a dimora.

Il sistema prevede:

• raccolta e conservazione dei dati, anche in forma elettronica;
• apposizione di un’identificazione unica sull’esplosivo e/o sull’imballaggio;
• indicazione dell’ubicazione e dell’identità degli operatori economici che ne sono stati in possesso;
• test periodici e protezione dei dati contro danni accidentali o dolosi;
• conservazione dei dati per 10 anni dall’operazione o, se l’esplosivo è stato utilizzato o smaltito, per 10 anni da tale evento;
• disponibilità immediata dei dati per le autorità competenti.

La Commissione è abilitata ad adottare atti di esecuzione sulle modalità pratiche del sistema e sui casi in cui, per ridotto livello di pericolo, l’adesione non è necessaria.

Licenze, autorizzazioni e sequestri

L’articolo 16 prescrive che per fabbricare, immagazzinare, utilizzare, importare, esportare, trasferire o commerciare esplosivi gli operatori economici debbano essere in possesso di una specifica licenza o autorizzazione. Gli articoli 17 e 18 consentono agli Stati membri di verificare la capacità tecnica degli operatori nella fabbricazione e di adottare misure di sequestro in presenza di prove sufficienti di acquisizione, uso o traffico illeciti.

Requisiti essenziali di sicurezza e presunzione di conformità

L’allegato II contiene i requisiti essenziali di sicurezza. In sintesi, gli esplosivi devono essere progettati, fabbricati e forniti in modo da presentare un rischio minimo per salute, sicurezza delle persone, beni e ambiente, garantendo affidabilità e corretto smaltimento. Sono poi previsti requisiti speciali per caratteristiche come stabilità fisica e chimica, sensibilità agli urti e all’attrito, resistenza all’acqua e alle temperature, prevenzione di inneschi intempestivi, corretto funzionamento, istruzioni e marcature di sicurezza, resistenza al deterioramento e disponibilità di dispositivi/accessori necessari.

L’articolo 19 prevede che gli esplosivi conformi a norme armonizzate, o a parti di esse i cui riferimenti siano pubblicati nella GUUE, si presumano conformi ai corrispondenti requisiti essenziali di sicurezza.

Valutazione della conformità, dichiarazione UE e marcatura CE

L’articolo 20 impone al fabbricante di utilizzare una delle procedure di valutazione della conformità dell’allegato III:

• esame UE del tipo (modulo B) con successiva conformità al tipo tramite moduli C2, D, E o F;
• oppure conformità basata sulla verifica dell’esemplare unico (modulo G).

L’articolo 21 disciplina la dichiarazione di conformità UE, che attesta il rispetto dei requisiti essenziali di sicurezza, segue il modello dell’allegato IV ed è aggiornata costantemente. Se si applicano più atti dell’Unione, la dichiarazione è unica. L’articolo 22 rinvia ai principi generali della marcatura CE del regolamento (CE) n. 765/2008, mentre l’articolo 23 stabilisce che la marcatura CE sia visibile, leggibile e indelebile, apposta prima dell’immissione sul mercato e, se necessario, accompagnata dal numero dell’organismo notificato. Per esplosivi fabbricati per uso proprio, trasportati e consegnati alla rinfusa o in MEMU, o fabbricati in loco, la marcatura CE può figurare sui documenti di accompagnamento.

Organismi notificati: requisiti, notifica e controllo

Gli articoli 24-40 strutturano il sistema degli organismi notificati. Gli Stati membri notificano alla Commissione gli organismi autorizzati a operare come terzi nella valutazione della conformità. Devono designare un’autorità di notifica, che può coincidere con l’organismo nazionale di accreditamento.

Le regole principali sono:

• indipendenza, imparzialità e assenza di conflitti di interesse dell’autorità di notifica;
• competenza e personalità giuridica dell’organismo notificato;
• requisiti stringenti per personale, mezzi, competenze tecniche, riservatezza, assicurazione di responsabilità civile e partecipazione alla normalizzazione e al coordinamento settoriale;
• possibilità di ricorrere a subappaltatori e affiliate, ma con responsabilità piena dell’organismo notificato e previo consenso del cliente;
• domanda di notifica corredata da descrizione delle attività e, se disponibile, da certificato di accreditamento;
• notifica elettronica alla Commissione e agli altri Stati membri, con periodo di obiezione di 2 settimane se vi è accreditamento, o 2 mesi in sua assenza;
• attribuzione di un numero di identificazione unico da parte della Commissione;
• sospensione, limitazione o ritiro della notifica in caso di perdita dei requisiti;
• possibilità di contestare la competenza di un organismo notificato e obbligo della Commissione di intervenire con atto di esecuzione se la notifica non è più giustificata.

Gli organismi notificati devono eseguire le valutazioni con proporzionalità, evitare oneri inutili agli operatori economici e, se rilevano non conformità, imporre misure correttive e sospendere o ritirare i certificati quando necessario. Gli Stati membri devono prevedere una procedura di ricorso contro le decisioni degli organismi notificati.

Vigilanza del mercato, rischio e procedure di salvaguardia

L’articolo 41 rinvia agli articoli 16-29 del regolamento (CE) n. 765/2008 sulla vigilanza del mercato e sui controlli dei prodotti che entrano nel mercato dell’Unione. Gli articoli 42-45 disciplinano tre ipotesi:

• esplosivi che presentano un rischio e risultano non conformi;
• esplosivi conformi ma comunque rischiosi;
• non conformità formali.

In caso di rischio, l’autorità effettua una valutazione, richiede all’operatore economico misure correttive, informa l’organismo notificato, e se necessario adotta misure provvisorie di divieto, limitazione, ritiro o richiamo. Se il problema non è circoscritto al territorio nazionale, interviene anche la Commissione; se entro 3 mesi nessuno solleva obiezioni contro la misura nazionale, essa si considera giustificata. Per i prodotti conformi ma rischiosi, la Commissione adotta una decisione tramite atti di esecuzione e può proporre misure adeguate, anche con procedura d’urgenza.

L’articolo 45 affronta la non conformità formale: marcatura CE irregolare o assente, numero dell’organismo notificato errato o mancante, dichiarazione UE mancante o incompleta, documentazione tecnica assente o incompleta, informazioni amministrative mancanti o false. Se la non conformità persiste, lo Stato membro deve limitare o vietare la messa a disposizione del prodotto, oppure richiederne il richiamo o il ritiro.

Poteri delegati, atti di esecuzione e comitologia

Gli articoli 46 e 47 conferiscono alla Commissione il potere di adottare atti delegati per aggiornare l’allegato I alle raccomandazioni ONU. La delega dura 5 anni dal 18 aprile 2014, è tacitamente prorogabile e può essere revocata dal Parlamento europeo o dal Consiglio. Gli articoli 48 e 49 prevedono atti di esecuzione, in particolare per le modalità pratiche di applicazione dell’articolo 11, e istituiscono il comitato per gli esplosivi per uso civile, operante secondo il regolamento (UE) n. 182/2011.

Sanzioni, transitorio, recepimento e abrogazioni

L’articolo 50 impone agli Stati membri di stabilire sanzioni per le violazioni della normativa nazionale di recepimento, con eventuale rilevanza penale per violazioni gravi, e richiede che esse siano effettive, proporzionate e dissuasive.

L’articolo 51 contiene il regime transitorio:

• gli esplosivi conformi alla direttiva 93/15/CEE e immessi sul mercato entro il 20 aprile 2016 non sono ostacolati nella messa a disposizione sul mercato;
• i certificati rilasciati ai sensi della direttiva 93/15/CEE restano validi;
• la direttiva 2008/43/CE continua ad applicarsi fino alla sua sostituzione dalle misure adottate ai sensi dell’articolo 15.

L’articolo 52 fissa il termine di recepimento al 19 aprile 2016 e l’applicazione dal 20 aprile 2016. Gli Stati membri devono comunicare alla Commissione il testo delle disposizioni di recepimento e segnalare la normativa interna fondamentale adottata nel settore. L’articolo 53 abroga la direttiva 93/15/CEE e la direttiva 2004/57/CE dal 20 aprile 2016, salvi gli obblighi di recepimento residui relativi alle direttive richiamate nell’allegato V. L’articolo 54 stabilisce l’entrata in vigore al ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e precisa le disposizioni applicabili dal 20 aprile 2016.

Indicazioni operative per professionisti

Per avvocati e commercialisti, la direttiva assume rilievo soprattutto per:

• la qualificazione della catena delle responsabilità tra fabbricante, importatore, distributore e rappresentante autorizzato;
• la gestione documentale, con conservazione decennale di documentazione tecnica e dichiarazioni UE;
• la conformità delle procedure di immissione sul mercato e dei sistemi di tracciabilità;
• le licenze e autorizzazioni necessarie per operazioni di fabbricazione, commercio, trasferimento e deposito;
• l’impatto delle norme nazionali di recepimento su sanzioni, vigilanza del mercato e adempimenti autorizzativi.

In chiave applicativa, la direttiva è una tipica direttiva di armonizzazione piena/funzionale: vincola gli Stati membri quanto al risultato, ma lascia loro spazi nella scelta delle autorità competenti, delle procedure interne di vigilanza e del regime sanzionatorio, entro i limiti fissati dal diritto dell’Unione.