Sentenza n. 1582/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lombardia che aveva respinto il ricorso contro la delibera ARERA di aggiornamento delle predisposizioni tariffarie per il servizio idrico integrato e i motivi aggiunti contro la successiva delibera dell’Autorità idrica pugliese. L’appello articolava quattro motivi. Il primo deduceva l’incompetenza di ARERA e l’errata interpretazione dell’art. 3, comma 1, lettera f), d.P.C.M. 20 luglio 2012, sostenendo che l’Autorità potesse soltanto impartire prescrizioni all’ente d’ambito, senza modificare direttamente la tariffa. Il secondo denunciava violazione della legge n. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e dei principi di trasparenza e correttezza procedimentale, per difetto di istruttoria e di motivazione, contestando l’utilizzo degli esiti di verifiche ispettive e la ricostruzione dell’erronea valorizzazione delle immobilizzazioni. Il terzo deduceva sviamento di potere, carenza e contraddittorietà della motivazione, perplessità e irragionevolezza, sostenendo che la rettifica tariffaria fosse una sanzione surrettizia adottata dopo la sospensione cautelare del procedimento sanzionatorio. Il quarto contestava nel merito l’esistenza dell’errore nella valorizzazione delle immobilizzazioni e deduceva violazione della disciplina primaria e dei metodi tariffari MTT, MTI, MTI-2 e MTI-3, dei principi di gerarchia delle fonti, certezza del diritto, non discriminazione e full cost recovery. La società sosteneva che, in ragione della trasformazione dell’Ente autonomo Acquedotto pugliese in società per azioni, il valore risultante dalla perizia di stima del capitale sociale costituisse il costo storico di acquisizione dei beni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e condannato l’appellante al pagamento di 7.000 euro di spese in favore di ARERA. Ha ritenuto infondato il primo motivo, affermando che il potere di approvazione delle tariffe attribuito ad ARERA è sostanziale e non meramente formale: comprende, quando le modifiche siano vincolate e non residui spazio per ulteriori valutazioni dell’ente d’ambito, la possibilità di rideterminare direttamente la tariffa proposta. La distinzione tra prescrizioni impartite a pena d’inefficacia e determinazione provvisoria d’ufficio riguarda rispettivamente una proposta completa ma da conformare al metodo tariffario e l’ipotesi di mancata o lacunosa proposta. Nel caso concreto ARERA disponeva delle informazioni necessarie per rideterminare i costi delle immobilizzazioni. Il secondo motivo è stato respinto perché la delibera impugnata richiamava adeguatamente la precedente istruttoria e la delibera n. 162/2022/R/idr, dalla quale risultava che la criticità relativa alla valorizzazione delle immobilizzazioni non era stata superata. L’annullamento del precedente provvedimento sanzionatorio per violazione del termine di conclusione del procedimento non aveva accertato l’insussistenza degli addebiti, sicché gli esiti ispettivi potevano essere utilizzati in altre determinazioni regolatorie, anche mediante motivazione per relationem. Il terzo motivo è stato respinto perché la rettifica tariffaria non aveva natura sanzionatoria: era stata adottata nell’esercizio del potere di approvazione, sulla base del metodo tariffario e delle componenti di costo riconoscibili, e mirava a evitare che agli utenti fossero imputati costi non ammissibili. La rideterminazione dei conguagli costituiva conseguenza del necessario ripristino del principio di recupero dei costi, non una misura afflittiva. Il quarto motivo è stato respinto perché il costo storico di acquisizione rilevante ai fini tariffari è quello effettivamente sostenuto dal gestore per acquisire il bene. La trasformazione dell’ente pubblico in società per azioni aveva comportato continuità aziendale e subentro nei rapporti e nei beni, senza che la società sostenesse un costo di acquisto. La stima del patrimonio e la determinazione del capitale sociale rappresentavano una rivalutazione contabile e non un’acquisizione; pertanto non potevano essere utilizzate per incrementare i costi tariffariamente riconoscibili. Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso la sanzione prevista per il superamento dei limiti dimensionali, poiché l’atto d’appello, dopo il rigetto dell’istanza di deroga, rispettava i limiti applicabili.

Norme richiamate

• art. 21, comma 19, d.l. 201/2011, conv. l. 214/2011

  Ha trasferito ad ARERA le funzioni di regolazione e controllo dei servizi idrici, attribuendole i medesimi poteri previsti dalla legge istitutiva dell’Autorità.

• art. 10, comma 14, lettere c), d) ed e), d.l. 70/2011, conv. l. 106/2011

  Attribuisce all’autorità il potere di definire le componenti di costo, predisporre il metodo tariffario e approvare le tariffe predisposte dalle autorità competenti; il principio del recupero dei costi giustifica la rettifica delle componenti non riconoscibili.

• art. 154, comma 4, d.lgs. 152/2006

  L’ente di governo dell’ambito predispone la tariffa di base nel rispetto del metodo tariffario e la trasmette ad ARERA per l’approvazione.

• art. 3, comma 1, lettera f), d.P.C.M. 20 luglio 2012

  l’autorità approva le tariffe del servizio idrico integrato proposte dall’ente di governo dell’ambito «impartendo, a pena d’inefficacia prescrizioni» e, in caso di inadempienza, «intima l’osservanza degli obblighi entro trenta giorni decorsi i quali, fatto salvo l’eventuale esercizio del potere sanzionatorio, provvede in ogni caso alla determinazione in via provvisoria delle tariffe sulla base delle informazioni disponibili, comunque in un’ottica di tutela degli utenti»

  La disposizione consente ad ARERA di conformare direttamente una proposta tariffaria completa mediante modifiche vincolate; la determinazione provvisoria d’ufficio opera invece in caso di mancata o lacunosa proposta o di inadempimento dell’ente competente.

• art. 1, comma 2, l. 241/1990

  Il divieto di aggravamento del procedimento, collegato al buon andamento, esclude la necessità di un’ulteriore fase procedimentale quando il suo esito sia vincolato e possa essere raggiunto direttamente.

• art. 8 MTI-3, delibera ARERA n. 580/2019/R/idr

  «per la determinazione del valore lordo delle immobilizzazioni del gestore del SII si fa riferimento al corrispondente costo storico di acquisizione al momento della sua prima utilizzazione, ovvero al costo di realizzazione delle stesse, come risultante dalle fonti contabili obbligatorie»; «sono in ogni caso escluse le rivalutazioni economiche e monetarie»

  Ai fini tariffari rileva il costo storico effettivamente sostenuto per l’acquisizione o realizzazione dei beni, mentre sono escluse le rivalutazioni e le poste che non rappresentano il costo storico originario.

• art. 1, commi 3 e 4, e art. 2, commi 1 e 2, d.lgs. 141/1999

  La società risultante dalla trasformazione dell’ente subentra nei rapporti attivi e passivi, si avvale dei beni già in godimento dell’ente e prosegue le finalità e l’attività del precedente soggetto, confermando la continuità aziendale.

• art. 3 d.lgs. 141/1999

  La determinazione del valore del capitale sociale sulla base di una stima patrimoniale non integra un’acquisizione dei beni, ma una rivalutazione funzionale alla rappresentazione del capitale sociale.

• art. 13-ter, comma 5, att. c.p.a.

  La sanzione per il superamento dei limiti dimensionali non è applicabile quando l’atto processuale, nonostante il rigetto della richiesta di deroga, rispetti i limiti stabiliti.

Massime di principio

• Il potere dell’autorità di regolazione di approvare una tariffa proposta dall’ente competente è sostanziale e non meramente formale; quando la proposta deve essere conformata a criteri regolatori vincolati e non residua alcuna valutazione discrezionale dell’ente proponente, l’autorità può modificare direttamente la tariffa senza imporre la rinnovazione della fase propositiva.
• La distinzione tra prescrizioni impartite in sede di approvazione e determinazione provvisoria d’ufficio delle tariffe attiene alla diversa situazione della proposta: le prescrizioni riguardano una proposta completa ma non conforme al metodo tariffario, mentre la determinazione provvisoria presuppone la mancata presentazione di una proposta o una proposta talmente lacunosa da equivalere a un inadempimento.
• Gli esiti di un’attività ispettiva possono essere utilizzati dall’autorità di regolazione per adottare successivi provvedimenti regolatori, anche quando il distinto procedimento sanzionatorio sia stato annullato per violazione del termine di conclusione, purché l’annullamento non abbia accertato l’insussistenza dei fatti contestati e il provvedimento regolatorio dia adeguatamente conto del loro rilievo.
• La rettifica delle componenti tariffarie non ha natura sanzionatoria quando è diretta a escludere costi non riconoscibili secondo il metodo tariffario e a impedire che siano posti a carico degli utenti; la rideterminazione dei conguagli costituisce conseguenza del principio di recupero dei soli costi ammissibili.
• Ai fini della determinazione tariffaria, il costo storico di acquisizione di un bene è quello effettivamente sostenuto dal gestore per acquisirlo o realizzarlo. La trasformazione di un ente in società, accompagnata dal subentro nei rapporti e nella disponibilità dei beni e dalla continuità aziendale, non costituisce un’acquisizione onerosa; la stima del patrimonio o del capitale sociale integra una rivalutazione esclusa dal costo tariffariamente riconoscibile.

Come è indicizzato