Sentenza n. 1568/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale di assegnazione dei tetti di spesa e dei volumi di prestazioni per la branca di patologia clinica, gli atti operativi richiamati, la presa d’atto dell’ASL e, con motivi aggiunti, gli atti successivi di approvazione degli schemi contrattuali e la relativa presa d’atto. Ha dedotto la violazione dei principi di concorrenza e non discriminazione, dell’art. 106 TFUE e dei pareri dell’AGCM; l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, nonché la violazione dei principi di trasparenza, chiarezza e buon andamento; la violazione del principio tempus regit actum e del legittimo affidamento. Dopo avere sottoscritto il contratto relativo ai tetti definitivi per il 2024 e provvisori per il 2025, la ricorrente ha chiesto una rivalutazione dell’orientamento giurisprudenziale sulla clausola di salvaguardia, richiamando il diverso indirizzo del CGARS, che ne aveva affermato la nullità per violazione dell’art. 1462 c.c., indeterminatezza dell’oggetto e contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti per carenza di legittimazione e interesse derivante dalla sottoscrizione della clausola di salvaguardia. Secondo il Collegio, la clausola comporta l’accettazione espressa, completa e incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e degli atti collegati o presupposti, nonché la rinuncia alle impugnazioni già proposte o proponibili relativamente agli atti adottati o conoscibili e riferiti all’annualità contrattuale. La clausola è ritenuta legittima perché funzionale al contenimento della spesa e alla sostenibilità finanziaria del servizio sanitario, senza violare i principi di concorrenza, il diritto di difesa o il riparto delle attribuzioni tra amministrazione e giudice. Il TAR ha escluso la nullità ex art. 1462 c.c., rilevando che l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto determina, secondo l’opinione ritenuta preferibile, l’inefficacia e non la nullità del contratto, e che la struttura può comunque richiedere al paziente il pagamento integrale della prestazione una volta esaurito il budget. Ha inoltre ritenuto sufficientemente determinato l’oggetto della clausola, circoscritto ai provvedimenti relativi a tetti, tariffe e atti collegati o presupposti aventi effetti riferiti all’annualità contrattuale. È stata esclusa anche la violazione degli artt. 24 e 113 Cost., poiché l’adesione al sistema della sanità pubblica implica l’accettazione dei vincoli derivanti dalla programmazione finanziaria e dal piano di rientro. Il TAR ha preferito l’orientamento del Consiglio di Stato rispetto alla difforme sentenza del CGARS, osservando che il giudice di primo grado non può rimettere la questione all’Adunanza plenaria ai sensi dell’art. 99 c.p.a. In via ulteriore, il Collegio ha affermato che anche la mancata sottoscrizione del contratto avrebbe determinato l’inammissibilità o l’improcedibilità del ricorso, poiché l’art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, d.lgs. 502/1992 prevede la sospensione automatica dell’accreditamento in caso di mancata stipula. Le spese sono state poste a carico della ricorrente e liquidate in euro 1.500 oltre accessori in favore della Regione Campania.

Norme richiamate

• artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La disciplina dell’accreditamento e degli accordi contrattuali consente di subordinare l’erogazione di prestazioni a carico del Servizio sanitario regionale alla stipula dell’accordo e ai vincoli di programmazione e spesa; la mancata stipula comporta la sospensione automatica dell’accreditamento ai sensi dell’art. 8-quinquies, comma 2-quinquies.

• art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, d.lgs. 502/1992

  In caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l'accreditamento istituzionale di cui all’articolo 8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale interessati è sospeso

  La sospensione dell’accreditamento segue automaticamente alla mancata stipula dell’accordo, senza necessità di una valutazione discrezionale dell’amministrazione; la struttura che rifiuta il contratto non conserva l’interesse a contestare il budget assegnato.

• art. 99 c.p.a.

  Il TAR ha ritenuto che il giudice di primo grado non possa rimettere direttamente all’Adunanza plenaria il contrasto interpretativo sulla legittimità della clausola di salvaguardia.

• art. 106 TFUE

  Il Collegio ha escluso che la disciplina dei tetti di spesa e dell’accreditamento sanitario contrasti con i principi unionali di non discriminazione e di divieto di restrizioni alla produzione o agli sbocchi, in ragione della prevalenza degli interessi pubblici connessi all’organizzazione e al finanziamento del servizio sanitario.

• art. 1462 c.c.

  La clausola di salvaguardia non è stata ritenuta una clausola nulla per violazione del divieto di solve et repete, anche perché l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto inciderebbe sull’efficacia del contratto e non ne determinerebbe necessariamente la nullità.

• art. 1418 c.c.

  La prospettata nullità della clausola per contrasto con norme imperative non è stata ravvisata.

• art. 1419 c.c.

  Il TAR ha richiamato il rischio che la nullità della clausola comporti la caducazione dell’intero contratto, ove la clausola costituisca elemento essenziale per l’interesse dell’amministrazione alla programmazione della spesa sanitaria.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La clausola non è stata ritenuta lesiva del diritto di difesa e del diritto di ricorrere contro gli atti amministrativi, poiché l’adesione volontaria al sistema della sanità pubblica implica l’accettazione dei vincoli finanziari e programmatori necessari a garantire la sostenibilità del servizio.

• art. 97 Cost.

  Il richiamo ai principi di buon andamento e trasparenza è stato ritenuto non idoneo a superare la preclusione derivante dalla clausola di salvaguardia.

Massime di principio

• La sottoscrizione, da parte di una struttura sanitaria privata accreditata, di un contratto contenente una clausola di salvaguardia con accettazione espressa e incondizionata dei provvedimenti relativi a tetti di spesa, tariffe e atti collegati o presupposti priva la struttura della legittimazione e dell’interesse a impugnare tali atti, rendendo inammissibili le relative censure.
• Una clausola contrattuale che circoscriva la rinuncia alle impugnazioni agli atti di determinazione dei tetti e delle tariffe, nonché agli atti collegati o presupposti aventi effetti riferiti all’annualità contrattuale, ha oggetto sufficientemente determinato o determinabile.
• La clausola di salvaguardia inserita nei contratti con strutture sanitarie accreditate è legittima se funzionale alla sostenibilità della spesa sanitaria e alla continuità del servizio, e non viola di per sé il diritto di difesa o il diritto di accesso alla tutela giurisdizionale, in ragione dell’adesione volontaria al sistema della sanità pubblica e dei vincoli finanziari che lo caratterizzano.
• La mancata stipula dell’accordo previsto dall’art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992 comporta la sospensione automatica dell’accreditamento; la struttura che non sottoscrive il contratto si colloca temporaneamente fuori dal sistema di erogazione di prestazioni a carico del Servizio sanitario regionale e non ha interesse a contestare il budget assegnato.
• Secondo l’orientamento seguito dal TAR, l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto non determina necessariamente la nullità del contratto stipulato in attuazione dello stesso, potendo incidere sulla sua efficacia.

Come è indicizzato