Sentenza n. 1373/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Comune ha dichiarato irricevibile la SCIA presentata per l'avvio di un'attività ricettiva extra-alberghiera, ritenendola incompatibile con gli artt. 19 e 64 delle NTA del piano operativo comunale, oltre alle deliberazioni consiliari che hanno introdotto e approvato la disciplina della cosiddetta residenza temporanea. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 23-ter d.P.R. 380/2001 e degli artt. 98 e 99 l.r. Toscana 65/2014, sostenendo che il Comune avesse creato illegittimamente una nuova destinazione d'uso o categoria funzionale priva di base normativa, con sviamento e senza una significativa diversità di carico urbanistico. Con il secondo motivo ha dedotto il contrasto della variante con gli artt. 41 e 144 l.r. Toscana 61/2024, anche rispetto al regime transitorio delle strutture extra-alberghiere in immobili a destinazione residenziale. Con il terzo motivo ha contestato il difetto di istruttoria e di motivazione, ritenendo che il Comune avesse confuso gli effetti delle locazioni turistiche brevi con quelli delle strutture ricettive extra-alberghiere. Con il quarto motivo ha censurato il ricorso alla procedura semplificata di approvazione della variante e l'omessa sottoposizione della stessa a VAS, lamentando anche l'illegittimo richiamo alla precedente verifica di assoggettabilità relativa a una variante di identico contenuto. Con il quinto motivo ha contestato l'utilizzo dell'art. 81 del regolamento consiliare sul coordinamento tecnico, ritenendolo eccedente rispetto alla correzione di errori materiali e lesivo delle garanzie partecipative. Con il sesto motivo ha dedotto il difetto di istruttoria e motivazione del provvedimento sulla SCIA, sostenendo che il Comune non avesse considerato un pregresso utilizzo dell'immobile per locazioni brevi. Il Comune ha resistito, sostenendo la legittimità della pianificazione e del provvedimento applicativo.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto legittimo che il Comune, nell'ambito della categoria funzionale residenziale, distinguesse l'uso per residenza temporanea comprendente locazioni turistiche brevi e strutture extra-alberghiere, senza creare una nuova categoria funzionale. Gli artt. 23-ter d.P.R. 380/2001 e 99 l.r. Toscana 65/2014 consentono infatti agli strumenti urbanistici comunali di stabilire condizioni e limitazioni specifiche ai mutamenti d'uso, anche individuando usi differenziati all'interno della medesima categoria funzionale. Il divieto di nuovi insediamenti di residenza temporanea nel nucleo storico UNESCO è stato ritenuto circoscritto territorialmente e temporalmente, non retroattivo, oggettivo e non discriminatorio, adeguatamente motivato dalle esigenze di contrastare overtourism, gentrificazione, riduzione degli alloggi per la residenza stabile, perdita dell'identità del centro storico e aggravio delle esigenze relative ai servizi urbani. La misura produce effetti conformativi sul diritto di proprietà e non viola gli artt. 41, 42 e 117 Cost., né i principi di concorrenza, libertà economica o ordinamento civile. Il giudice ha riconosciuto l'ampia discrezionalità delle scelte urbanistiche, sindacabili soltanto per manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, travisamento o errori di fatto, che nel caso concreto non sono emersi. È stata inoltre ritenuta legittima la procedura semplificata, poiché la variante riguardava previsioni interne al territorio urbanizzato e non rientrava nelle ipotesi escluse dall'art. 30, comma 3, l.r. Toscana 65/2014. La mancata applicazione della disciplina sull'avvio del procedimento non ha leso la partecipazione privata, garantita mediante pubblicazione e presentazione di osservazioni. È stata ritenuta legittima anche l'esclusione dalla VAS, fondata su una precedente verifica di assoggettabilità relativa a una variante di identico contenuto e su una motivazione ampia, non adeguatamente confutata dalla ricorrente; le modifiche dei perimetri del territorio urbanizzato e dell'area UNESCO erano anteriori alla verifica e non costituivano sopravvenienze. La censura sul coordinamento tecnico è stata respinta perché formalistica e priva dell'allegazione di un concreto pregiudizio partecipativo, anche considerando la sopravvenienza della l.r. Toscana 61/2024 e la necessità di aggiornare i riferimenti normativi. Infine, il provvedimento sulla SCIA è stato ritenuto adeguatamente motivato: prima dell'efficacia della variante non risultava esercitata nell'immobile alcuna attività ricettiva extra-alberghiera con caratteristiche della civile abitazione e la società aveva acquisito la disponibilità dell'immobile solo il 4 agosto 2025, dopo l'entrata in vigore della disciplina. Spese compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  La disposizione consente ai Comuni di fissare specifiche condizioni al mutamento d'uso all'interno della stessa categoria funzionale, anche mediante divieti circoscritti e motivati.

• art. 99 l.r. Toscana 65/2014

  Gli strumenti di pianificazione urbanistica comunali [...] possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare.

  La norma attribuisce ai Comuni il potere di disciplinare autonomamente, con condizioni e limitazioni esplicite e giustificate, i mutamenti di destinazione d'uso.

• art. 41 l.r. Toscana 61/2024

  L’esercizio delle [attività ricettive extra-alberghiere] è consentito esclusivamente in immobili e unità immobiliari aventi, ai fini urbanistici, destinazione d’uso turistico-ricettiva.

  La previsione disciplina la destinazione urbanistica delle strutture extra-alberghiere, con efficacia differita per effetto della disciplina transitoria.

• art. 144, comma 3, l.r. Toscana 61/2024

  Le disposizioni di cui all’articolo 41, comma 3, si applicano a far data dal 1° luglio 2026. Fino a tale data le abitazioni utilizzate per le attività di cui al medesimo articolo 41 possono avere [...] sia destinazione d’uso residenziale sia turistico-ricettiva.

  Il regime transitorio non impedisce al Comune di introdurre, sul piano urbanistico, limitazioni ai nuovi insediamenti di residenza temporanea in specifiche aree.

• art. 30 l.r. Toscana 65/2014

  Sono definite varianti semplificate al piano operativo le varianti che hanno per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato.

  La variante è legittimamente approvabile con procedura semplificata quando riguarda previsioni interne al territorio urbanizzato e non ricade nelle ipotesi escluse.

• art. 12, comma 6, d.lgs. 152/2006

  La verifica di assoggettabilità a VAS ovvero la VAS relative a modifiche a piani e programmi [...] già sottoposti positivamente alla verifica di assoggettabilità [...] o alla VAS [...] si limita ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati.

  Per modifiche a strumenti già sottoposti positivamente a verifica o VAS, la valutazione può concentrarsi sugli effetti ambientali nuovi o non precedentemente considerati.

• art. 95, comma 1, l.r. Toscana 65/2014

  La disciplina delle trasformazioni degli assetti insediativi contenuta nel piano operativo ha efficacia quinquennale, contribuendo alla natura temporalmente limitata della misura.

• art. 32 l.r. Toscana 65/2014

  La pubblicazione dell'avviso di adozione e la possibilità di presentare osservazioni assicurano le garanzie partecipative nella procedura di variante.

• art. 42 Cost.

  I limiti urbanistici conformativi della proprietà sono compatibili con la funzione sociale della proprietà.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica può essere indirettamente conformata da disposizioni urbanistiche volte alla tutela di interessi pubblici diversi dalla regolazione del mercato.

Massime di principio

• Gli strumenti urbanistici comunali possono individuare, all'interno della medesima categoria funzionale, usi distinti caratterizzati da diverso impatto urbanistico e assoggettarli a specifiche condizioni, limitazioni o divieti, purché tali misure siano previste dallo strumento urbanistico, circoscritte, oggettive, non discriminatorie e adeguatamente motivate.
• Il potere comunale di condizionare i mutamenti di destinazione d'uso può essere esercitato anche mediante il divieto di nuovi insediamenti di uno specifico uso in una determinata area, quando il divieto sia giustificato da concrete esigenze di governo del territorio, abbia efficacia non retroattiva e sia temporalmente delimitato dalla disciplina pianificatoria.
• Le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per errori di fatto, travisamento, manifesta illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza; non è sufficiente contrapporre una diversa valutazione tecnica o politica delle esigenze territoriali.
• La disciplina urbanistica comunale può limitare indirettamente l'esercizio di attività economiche e l'utilizzazione negoziale degli immobili senza violare gli artt. 41 e 42 Cost., quando la misura persegua l'ordinato assetto del territorio e produca effetti conformativi, lasciando possibili altri usi del bene.
• La procedura semplificata di variante al piano operativo è utilizzabile per previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato, senza che rilevi il possibile effetto indiretto di spostare nuovi insediamenti verso altre zone, purché non ricorrano le specifiche ipotesi normative di esclusione.
• La verifica di assoggettabilità a VAS relativa a una variante può essere utilizzata anche per una successiva variante di identico contenuto, quando la verifica precedente abbia considerato il contesto territoriale rilevante e non siano intervenute sopravvenienze capaci di modificare gli effetti ambientali valutati.

Come è indicizzato