Sentenza n. 1183/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari di un’area di circa 20.000 mq. nel Comune di Bergamo, hanno impugnato la variante generale al Piano territoriale di coordinamento del Parco dei Colli di Bergamo nella parte in cui ha ricompreso l’area tra i territori esterni di protezione del parco e l’ha assoggettata a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. f), del d.lgs. 42/2004. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione della riserva di legge, sostenendo che la perimetrazione del parco e delle eventuali aree contigue o di protezione esterna, con conseguente imposizione del vincolo paesaggistico, avrebbe dovuto essere effettuata dalla legge istitutiva e non da un atto amministrativo o dal piano territoriale. Con il secondo motivo hanno denunciato il difetto di motivazione sulle ragioni dell’estensione della disciplina alle aree esterne al parco. Con il terzo motivo hanno dedotto difetto di istruttoria, travisamento della situazione territoriale, irragionevolezza della scelta, mancata considerazione del contesto urbanizzato e dell’assenza di interesse ambientale dell’area, mancato svolgimento di un percorso partecipativo con la proprietà e violazione del legittimo affidamento sulla precedente capacità edificatoria. Il Comune ha eccepito anche l’improcedibilità per mancata impugnazione del successivo PGT comunale, mentre il Parco ha eccepito il difetto di interesse; il TAR ha ritenuto di poter prescindere da tali questioni preliminari, decidendo il merito.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. Quanto al primo motivo, il TAR ha escluso che esista una riserva di legge che imponga alla legge istitutiva di definire in via definitiva i confini del parco e delle aree contigue o di protezione esterna. L’art. 142, comma 1, lett. f), del d.lgs. 42/2004 assoggetta a tutela paesaggistica i parchi, le riserve e i territori di protezione esterna, ma non prescrive che la relativa perimetrazione avvenga necessariamente con legge. L’art. 23, comma 1, della l. 394/1991, riferendosi alla perimetrazione provvisoria del parco, ammette modifiche successive; l’art. 32 della medesima legge demanda alle Regioni la determinazione dei confini delle aree contigue; inoltre, l’art. 17, comma 3, della l.r. Lombardia 86/1983 consente al piano territoriale di disporre modifiche e integrazioni alla delimitazione indicata dalla legge istitutiva. È quindi legittimo che la perimetrazione sia integrata o modificata attraverso lo strumento pianificatorio previsto dalla legge. Quanto ai motivi secondo e terzo, il TAR ha richiamato l’ampia discrezionalità dell’amministrazione nelle scelte di pianificazione, sindacabili solo in presenza di arbitrarietà, manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti. Ha ritenuto adeguata la motivazione della variante, poiché la relazione al PTC esponeva il ruolo del Parco quale nodo della rete ecologica e la possibilità di intervenire anche all’esterno del suo perimetro per finalità di tutela naturalistica e ambientale. In particolare, l’area dei ricorrenti risultava lambita dalla rete ecologica provinciale e da una connessione ripariale, collocandosi, seppure ai margini, in una vasta area verde rilevante per le connessioni ecologiche. Non sussisteva pertanto né difetto di istruttoria né travisamento o irragionevolezza. È stata esclusa anche la necessità di una motivazione rafforzata per la modifica della destinazione, non essendo emersa una situazione qualificata di affidamento derivante da convenzioni urbanistiche, accordi, giudicati o altre circostanze eccezionali. Gli atti di pianificazione urbanistica sono inoltre sottratti alle regole ordinarie della partecipazione procedimentale; le osservazioni dei privati hanno funzione collaborativa e non costituiscono rimedi a tutela di posizioni individuali. In ogni caso, la variante era stata adottata mediante il procedimento previsto dall’art. 19 della l.r. 86/1983 ed era stata preceduta dalla VAS e dal relativo procedimento partecipativo. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004

  Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi

  La disposizione assoggetta a tutela paesaggistica i parchi, le riserve e i territori di protezione esterna, senza imporre che la loro individuazione o perimetrazione avvenga necessariamente mediante legge.

• art. 23, comma 1, l. 394/1991

  La legge regionale istitutiva del parco naturale regionale [...] definisce la perimetrazione provvisoria

  Il riferimento alla perimetrazione provvisoria della legge istitutiva sottintende la possibilità di successive modifiche della delimitazione mediante strumenti diversi dalla legge.

• art. 32, commi 1 e 2, l. 394/1991

  I confini delle aree contigue [...] sono determinati dalle regioni [...] d'intesa con l'organismo di gestione dell'area protetta

  La determinazione dei confini delle aree contigue è rimessa alle Regioni, d’intesa con l’organismo di gestione dell’area protetta e con gli enti locali interessati.

• art. 17, comma 3, l.r. Lombardia 86/1983

  Il piano territoriale può disporre modifiche ed integrazioni alla delimitazione territoriale indicata nella legge istitutiva, per il conseguimento delle finalità ivi previste

  Il piano territoriale di coordinamento può modificare o integrare la delimitazione territoriale fissata dalla legge istitutiva, quando ciò sia funzionale alle finalità di tutela naturalistica e ambientale.

• art. 19 l.r. Lombardia 86/1983

  La variante è stata ritenuta adottata secondo il procedimento previsto dalla disposizione, con la partecipazione propria del procedimento di pianificazione e la previa VAS.

Massime di principio

• L’art. 142, comma 1, lett. f), del d.lgs. 42/2004 non stabilisce una riserva di legge per la perimetrazione dei parchi e dei territori di protezione esterna; la delimitazione può essere integrata o modificata dall’atto pianificatorio cui la legge regionale attribuisca tale funzione.
• Quando la legge regionale lo consente, il piano territoriale di coordinamento di un parco può modificare o integrare la delimitazione territoriale indicata nella legge istitutiva, purché la modifica sia funzionale alle finalità di tutela naturalistica e ambientale previste dalla disciplina del parco.
• Le scelte di pianificazione territoriale costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice solo per arbitrarietà, manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti; non è invece consentito sostituire la valutazione giudiziale a quella amministrativa sulla maggiore o minore condivisibilità della scelta.
• La destinazione urbanistica di una singola area non richiede normalmente una motivazione puntuale o rafforzata, salvo che ricorrano situazioni qualificate di affidamento, come convenzioni di lottizzazione, accordi con l’amministrazione o aspettative fondate su giudicati favorevoli; la mera precedente capacità edificatoria non è sufficiente.
• Gli atti di pianificazione urbanistica sono sottratti alle regole ordinarie della partecipazione procedimentale; le osservazioni dei privati costituiscono un apporto collaborativo alla formazione dello strumento urbanistico e non impongono all’amministrazione un confronto individuale o una motivazione specifica per ciascuna proprietà.

Come è indicizzato