Sentenza n. 58/2026 - Potenza, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la decadenza dalla sub-concessione, deducendo, anzitutto, la violazione della convenzione, della legge n. 771/1986 e degli artt. 1372 c.c. e 1, commi 1-bis e 2-bis, l. n. 241/1990. Ha sostenuto che la convenzione prevedesse la revoca soltanto per ipotesi tassative, mentre per le altre violazioni fossero applicabili sanzioni pecuniarie; che la competenza alla revoca spettasse alla Giunta comunale; e che avrebbe dovuto essere attivata la clausola arbitrale. Con il secondo motivo ha dedotto carenza istruttoria, travisamento dei fatti, irragionevolezza e sproporzione, sostenendo che le SCIA presentate per l'ampliamento dell'attività artigianale, la vendita di prodotti alimentari e la somministrazione non assistita non erano state inibite dal Comune e che l'attività contestata era stata esercitata conformemente ai titoli abilitativi, salvo episodi di somministrazione con servizio al tavolo. Con il terzo motivo ha lamentato l'omessa previa diffida a conformarsi agli obblighi della sub-concessione; con il quarto, l'omessa comunicazione di avvio del procedimento e la conseguente lesione delle garanzie partecipative.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento di decadenza. Ha ritenuto fondata la censura relativa all'erroneo presupposto fattuale e al difetto di proporzionalità. Le SCIA del 2014 e del 2024, nonché gli atti favorevoli dell'autorità sanitaria e dell'Agenzia delle Dogane, dimostravano l'esistenza di titoli abilitativi per l'attività di somministrazione non assistita; il Comune non aveva adottato atti inibitori o di autotutela rispetto a tali titoli. Il provvedimento decadenziale aveva quindi qualificato erroneamente l'attività come abusiva e lesiva del vincolo di destinazione. L'eventuale somministrazione con servizio al tavolo, pur non assentita, non costituiva la ratio decidendi della decadenza e non era stata valutata specificamente sotto il profilo della gravità, della proporzionalità, della gradualità e dell'idoneità a sottrarre il bene alle finalità della sub-concessione. Il TAR ha inoltre ritenuto illegittima l'omessa comunicazione di avvio, poiché il contraddittorio avrebbe potuto incidere sull'esito del procedimento, e ha giudicato viziante l'omessa previa diffida, funzionale al rispetto dei principi di gradualità e proporzionalità. Ha invece respinto il primo motivo: la decadenza era riconducibile al generale potere di autotutela esecutiva sui beni demaniali previsto dall'art. 823, comma 2, c.c., autonomo rispetto alla convenzione, sicché non erano decisive le clausole convenzionali sulla revoca, sulla competenza della Giunta e sull'arbitrato. Le spese sono state compensate, con diritto del ricorrente al rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 823, comma 2, c.c.

  Attribuisce all'amministrazione il potere di autotutela esecutiva sui beni demaniali; tale potere costituisce il fondamento extraconvenzionale della decadenza, ferma la necessità che i suoi presupposti siano concretamente sussistenti e che la misura sia esercitata in modo proporzionato.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative non è irrilevante quando le deduzioni dell'interessato siano astrattamente idonee a incidere sull'esito del procedimento.

• art. 1, commi 1-bis e 2-bis, l. n. 241/1990

  Richiamati dal ricorrente in relazione alla natura e ai vincoli dell'attività amministrativa, senza costituire il fondamento principale dell'accoglimento.

• l. n. 771/1986

  Costituisce il quadro normativo di attuazione della conservazione e del recupero dei Rioni Sassi e della sub-concessione degli immobili demaniali, ma il giudice non fonda direttamente su tale legge l'illegittimità della decadenza.

• art. 1372 c.c.

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla vincolatività della convenzione; la censura è stata respinta perché il potere esercitato dal Comune trovava fondamento nell'art. 823, comma 2, c.c., e non nella sola convenzione.

Massime di principio

• Il potere di autotutela esecutiva sui beni demaniali previsto dall'art. 823, comma 2, c.c. ha fondamento legale autonomo rispetto alle clausole della convenzione di concessione o sub-concessione; tuttavia, il suo esercizio deve poggiare su presupposti fattuali corretti e rispettare proporzionalità e gradualità.
• La decadenza da una concessione o sub-concessione demaniale non può essere fondata sull'asserita mancanza di titolo abilitativo quando l'attività contestata risulti coperta da SCIA o da altri titoli validamente formatisi e non inibiti o rimossi dall'amministrazione competente.
• Quando l'illecito riguarda soltanto il quomodo di svolgimento di un'attività autorizzata, e non la tipologia dell'attività né la destinazione sostanziale del bene, l'amministrazione deve valutare specificamente la gravità della violazione, la sua incidenza sul vincolo di destinazione e l'adeguatezza della decadenza rispetto a misure meno afflittive.
• La previa diffida del concessionario a conformarsi agli obblighi concessori è funzionale ai principi di gradualità e proporzionalità e la sua omissione vizia il successivo provvedimento decadenziale quando impedisca una progressiva reazione amministrativa alla violazione.
• La comunicazione di avvio del procedimento di decadenza non può essere omessa quando il contraddittorio procedimentale sia astrattamente idoneo a chiarire i fatti contestati e a incidere sull'esito della decisione; la violazione non è quindi sanata dal solo carattere vincolato o sanzionatorio del provvedimento.

Come è indicizzato