Sentenza n. 1005/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria ha trasposto in sede giurisdizionale un ricorso straordinario originariamente proposto contro la delibera ART n. 132/2024 e i relativi atti presupposti, deducendo l'illegittimità delle misure informative, delle modalità di reclamo e della previsione programmatica del rimborso del pedaggio. In particolare, ha lamentato violazione degli artt. 37 e 43 del d.l. n. 201/2011 e dell'art. 9 della l. n. 193/2024, illogicità e materiale irrealizzabilità delle misure nei termini stabiliti, mancata considerazione dei costi e della necessità di aggiornare la convenzione e il piano economico-finanziario, imposizione di obblighi dipendenti da soggetti terzi, irragionevolezza della nozione di viaggio programmato, e indeterminatezza della misura sul rimborso. Con motivi aggiunti ha impugnato la delibera ART n. 211/2025, censurando la stima dell'impatto economico, il meccanismo di rimborso in presenza di cantieri o traffico bloccato, la possibile duplicazione con altri sistemi di penalità tariffaria, la metodologia di calcolo del rimborso e le relative soglie, nonché i termini di applicazione delle misure rispetto al recepimento nel rapporto concessorio. Ha inoltre sostenuto che il rimborso configurasse una responsabilità oggettiva della concessionaria anche per eventi imputabili a terzi e per lavori di manutenzione imposti dalla legge o dalla convenzione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha ritenuto legittima l'ampia discrezionalità tecnica dell'ART nella regolazione del settore autostradale e ha precisato che il sindacato giudiziale può verificare la ragionevolezza tecnica della scelta, senza sostituire la valutazione dell'Autorità quando essa rientri in un ventaglio di opzioni scientificamente plausibili. Nel caso concreto, l'istruttoria pluriennale, le consultazioni pubbliche, la raccolta dati presso i concessionari e le relazioni AIR hanno escluso carenze istruttorie o motivazionali rilevanti. Le misure informative non impongono necessariamente investimenti proprietari specifici, potendo essere utilizzati dati già disponibili, provider esterni o metodologie di stima; la contabilizzazione dei costi non comporta un immediato diritto alla revisione del PEF, poiché la concessione conserva natura di contratto d'impresa e il rischio operativo non è escluso. Gli obblighi relativi a informazioni provenienti da gestori delle aree di servizio o da altri soggetti operano solo nei limiti dei dati resi disponibili e non impongono di fornire informazioni non conosciute. La censura sulla nozione di viaggio programmato e sul termine di trenta giorni per i reclami è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse, perché fondata su una lettura non corrispondente al testo delle misure e dei chiarimenti istruttori: l'utente che non abbia utilizzato l'autostrada non ha diritto al rimborso e, in caso di istruttoria ancora in corso, è possibile fornire entro trenta giorni una risposta motivata provvisoria. La misura 8.3 della delibera n. 132/2024 è stata ritenuta non lesiva e meramente programmatica, poiché rinviava a un successivo provvedimento la disciplina concreta dei rimborsi. Quanto alla delibera n. 211/2025, il TAR ha giudicato attendibile la stima economica dell'ART, fondata su una raccolta dati estesa e su consultazioni successive, anche considerando i meccanismi temporanei di recupero tariffario. Ha qualificato il rimborso non come risarcimento o indennizzo, ma come strumento di riequilibrio del sinallagma, volto a restituire parte del corrispettivo quando l'utente non abbia conseguito l'utilità normalmente attesa dalla fruizione dell'autostrada. Tale strumento può prescindere dalla colpa della concessionaria, dall'illiceità della condotta e dalla prova di un danno concreto. È quindi legittimo prevedere il rimborso in relazione alla presenza di cantieri o a situazioni di traffico bloccato, anche se i lavori sono imposti dalla legge o dalla convenzione e anche se l'evento coinvolge soggetti terzi. Le soglie, la velocità di riferimento, lo scostamento orario e il computo della lunghezza del cantiere, comprensiva della segnalazione di preavviso, rientrano nel ragionevole esercizio della discrezionalità tecnica dell'Autorità. Non è stata ravvisata duplicazione illegittima con il sistema generale premi/penalità, poiché quest'ultimo misura la qualità media del servizio e opera sulla tariffa futura, mentre il rimborso compensa il singolo utente per il disservizio concretamente subito. Infine, sono stati ritenuti ragionevoli i termini fissi di applicazione delle misure, poiché non possono essere subordinati a un evento futuro e incerto quale la modifica della convenzione; le misure prevedono inoltre strumenti progressivi di recupero dei costi per le concessioni vigenti.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  contenuto minimo degli specifici diritti che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto, anche di natura risarcitoria

  La disposizione costituisce base legale sufficiente per attribuire all'ART il potere di definire diritti degli utenti anche non risarcitori, tra cui il diritto al rimborso quale strumento di riequilibrio del rapporto contrattuale.

• art. 43 d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  È richiamato tra i parametri relativi ai poteri di regolazione e alla loro attuazione, senza che il TAR ravvisi violazioni nella disciplina impugnata.

• art. 14 d.lgs. n. 285/1992

  La previsione degli obblighi del concessionario sulla manutenzione dell'infrastruttura non impedisce all'ART di configurare un rimborso oggettivo correlato alla minore utilità conseguita dall'utente.

• art. 6, commi 4 e 6, d.lgs. n. 285/1992

  Per le strade e le autostrade in concessione, i poteri dell'ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario

  Il concessionario dispone di poteri di regolazione della circolazione, inclusa la possibilità di adottare misure di chiusura o limitazione dell'accesso in situazioni idonee a determinare il blocco del traffico.

• art. 5, comma 3, d.lgs. n. 285/1992

  I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti a norma degli articoli 6 e 7, con ordinanze motivate

  È richiamato in collegamento con i poteri del concessionario di prevenire o gestire situazioni di traffico bloccato.

• art. 2041 c.c.

  arricchimento senza causa

  È richiamato quale espressione del principio generale di causalità negli spostamenti patrimoniali, assunto come fondamento sistematico del riequilibrio mediante rimborso.

• artt. 2033 ss. c.c.

  ripetizione dell'indebito

  Sono richiamati quali istituti privatistici ispirati al principio di restituzione di somme prive di adeguata giustificazione causale.

• art. 10 d.P.R. n. 1199/1971

  Ha consentito ai controinteressati e all'Autorità di opporsi alla decisione del ricorso straordinario in sede amministrativa, determinando la trasposizione del giudizio davanti al TAR.

• Regolamento (UE) n. 886/2013

  È richiamato per evidenziare che gli obblighi informativi relativi a eventi e condizioni incidenti sulla sicurezza stradale gravano da tempo sui gestori delle infrastrutture stradali.

• Regolamento delegato (UE) 2015/962

  È richiamato quale fonte di obblighi europei relativi alla predisposizione di servizi di informazione sul traffico in tempo reale.

Massime di principio

• Nel sindacato sugli atti di regolazione adottati da un'autorità indipendente, il giudice può verificare anche intrinsecamente la plausibilità dell'impiego delle conoscenze specialistiche e la ragionevolezza tecnica della scelta, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell'autorità quando la soluzione adottata rientri in un ventaglio di opzioni tecnicamente opinabili e plausibili.
• Nei procedimenti di regolazione economica, la consultazione degli stakeholder, il contraddittorio e l'istruttoria assumono un rilievo particolarmente intenso; la valutazione giudiziale deve quindi esaminare non solo la motivazione finale, ma anche il complesso degli atti istruttori e delle osservazioni acquisite nel procedimento.
• L'obbligo regolatorio di rendere informazioni all'utenza non impone necessariamente l'utilizzo di sistemi proprietari o nuovi investimenti tecnologici, quando i dati possano essere acquisiti tramite strumenti già disponibili, provider esterni o metodologie di stima ragionevoli; il concessionario non può fondare l'illegittimità della misura sulla soluzione tecnica più onerosa, se non necessaria.
• Il rimborso del pedaggio previsto dall'autorità di regolazione, quando è volto a riequilibrare il rapporto tra corrispettivo pagato e utilità concretamente conseguita dall'utente, non costituisce né risarcimento del danno né indennizzo in senso tecnico. Esso può quindi essere subordinato a presupposti oggettivi, senza necessità di accertare colpa, illiceità della condotta o un danno individuale concretamente provato.
• È legittimo prevedere un rimborso del pedaggio in presenza di cantieri o di traffico bloccato anche quando i lavori siano imposti dalla legge o dalla convenzione e l'evento coinvolga soggetti terzi, perché il rimborso non imputativo tutela il riequilibrio oggettivo del sinallagma e non sanziona una responsabilità della concessionaria.
• L'efficacia di misure regolatorie poste a tutela degli utenti può essere fissata a date certe e non essere subordinata alla preventiva modifica della convenzione o del piano economico-finanziario, quando tale modifica costituisca un evento futuro e incerto; l'equilibrio economico-finanziario può essere tutelato mediante meccanismi progressivi di recupero tariffario e di contabilizzazione regolatoria.

Come è indicizzato