Sentenza n. 4488/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura sanitaria ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro la revoca regionale dell'autorizzazione e dell'accreditamento. La revoca traeva origine dall'impiego, per attività radiodiagnostica e di refertazione, di una medica specialista in neurologia e neuroradiologia, priva della specializzazione in radiodiagnostica. L'appellante ha dedotto, in particolare: violazione e falsa applicazione dell'art. 159, comma 15, d.lgs. 101/2020, sostenendo che la norma consentisse al personale medico privo della specifica specializzazione, ma con documentato esercizio professionale specialistico, di continuare a svolgere integralmente l'attività radiodiagnostica, inclusa la refertazione; difetto di istruttoria e travisamento dei fatti quanto all'estensione e alle modalità dell'esperienza professionale maturata dalla sanitaria, documentata sia in neuroradiologia sia mediante refertazione di esami TAC e RMN; violazione della legge regionale pugliese n. 9/2017 per insussistenza dei presupposti della revoca; violazione del contraddittorio procedimentale, dei principi di buon andamento, correttezza e buona fede e del legittimo affidamento; erroneità della statuizione sull'asserito esercizio abusivo della professione e sulle gravi o reiterate inadempienze lesive della salute pubblica. È stata inoltre riproposta la domanda risarcitoria per i danni derivanti dalla chiusura della struttura.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l'appello e, in parziale riforma della sentenza del TAR, ha accolto la domanda impugnatoria annullando i provvedimenti regionali di revoca dell'autorizzazione e dell'accreditamento. I primi tre motivi sono stati esaminati congiuntamente e ritenuti fondati. Il Collegio ha interpretato l'art. 159, comma 15, d.lgs. 101/2020 come norma primaria speciale e derogatoria, diretta a consentire al medico privo della specifica specializzazione, ma titolare di documentato esercizio professionale specialistico alle condizioni previste dalla disciplina previgente, di continuare a svolgere integralmente l'attività specialistica. La neuroradiologia è stata ritenuta, sulla base della disciplina sull'equipollenza e dell'ordinamento delle scuole di specializzazione, riconducibile all'ambito della radiodiagnostica; pertanto l'esperienza documentata della sanitaria soddisfaceva il requisito quinquennale richiesto dalla norma. La prosecuzione dell'attività comprende anche la refertazione, che costituisce segmento della prestazione specialistica e non può essere irragionevolmente separata dall'attività diagnostica. Fonti regolamentari anteriori o successive, tra cui i decreti ministeriali richiamati dal TAR, non possono derogare alla norma primaria speciale né limitarne la portata. Sono state ritenute irrilevanti sia l'assenza contingente, nei reparti radiologici regionali, di medici privi di specializzazione incaricati della refertazione, sia la pretesa limitatezza dell'esperienza professionale, perché il requisito legislativo è di natura esperienziale e non impone le ulteriori restrizioni valorizzate dal TAR. La fondatezza di tali censure ha assorbito gli ulteriori motivi relativi al procedimento di revoca e alla convalida. La domanda risarcitoria è stata invece respinta: la questione interpretativa era oggettivamente controversa e tale da rendere scusabile l'errore dell'amministrazione, escludendo la colpa di apparato necessaria per il risarcimento. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 159, comma 15, d.lgs. 101/2020

  il personale medico chirurgo privo di specializzazione, che abbia svolto documentato esercizio professionale specialistico della radiodiagnostica, della radioterapia e della medicina nucleare ai sensi dell’articolo 7, comma 11, del decreto legislativo n. 187 del 2000, può continuare a esercitare dette attività, previa comunicazione all’organo di vigilanza competente per territorio

  La disposizione è norma primaria speciale e derogatoria; consente la prosecuzione integrale dell'attività specialistica, compresa la refertazione, quando ricorra il documentato esercizio professionale richiesto.

• art. 7, comma 11, d.lgs. 187/2000

  l’esercizio professionale specialistico della radiodiagnostica, della radioterapia e della medicina nucleare è, altresì, consentito al personale medico chirurgo, privo di specializzazione, che abbia svolto cinque anni di servizio nella corrispondente disciplina alla data di entrata in vigore del presente decreto

  La disposizione previgente individua il requisito esperienziale richiamato dall'art. 159, comma 15, d.lgs. 101/2020; l'esperienza documentata in neuroradiologia, ricondotta all'ambito della radiodiagnostica, può soddisfarlo.

• art. 159, comma 2, d.lgs. 101/2020

  La disciplina generale sulla responsabilità della refertazione non può essere interpretata in modo da svuotare la deroga speciale prevista dal comma 15.

• art. 97 Cost.

  La colpa di apparato richiede una violazione grave dei canoni di imparzialità e buon andamento, commessa in un quadro fattuale e normativo tale da rendere evidente la negligenza o imperizia dell'amministrazione; l'errore interpretativo scusabile esclude la responsabilità risarcitoria.

• art. 52, comma 1, d.lgs. 196/2003

  La richiesta di oscuramento dei dati personali deve essere motivata e non è accolta in assenza di una specifica ragione legittima, quando prevalga l'interesse pubblico alla conoscibilità della decisione.

Massime di principio

• L'art. 159, comma 15, d.lgs. 101/2020 costituisce norma primaria speciale e derogatoria che consente al personale medico privo della specifica specializzazione, ma con documentato esercizio professionale specialistico alle condizioni richiamate dall'art. 7, comma 11, d.lgs. 187/2000, di continuare a esercitare integralmente le attività indicate dalla norma.
• La prosecuzione dell'attività specialistica autorizzata dall'art. 159, comma 15, d.lgs. 101/2020 comprende anche la refertazione, poiché essa costituisce un segmento della prestazione medico-specialistica e non può essere separata in modo irragionevole dall'attività diagnostica, fino a svuotare la deroga legislativa.
• Ai fini dell'art. 159, comma 15, d.lgs. 101/2020, la neuroradiologia può essere ricondotta all'ambito della radiodiagnostica quando la disciplina normativa ne riconosca l'equipollenza o la contenenza ordinamentale; l'esperienza professionale documentata in tale settore può quindi integrare il requisito esperienziale richiesto.
• Una fonte regolamentare, anteriore o successiva, non può limitare la portata di una norma primaria speciale e derogatoria mediante una disciplina incompatibile, dovendosi applicare i principi di gerarchia e specialità delle fonti.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione richiede la colpa di apparato; quando l'illegittimità dell'atto deriva da una questione interpretativa obiettivamente controversa, l'errore dell'amministrazione può essere scusabile e non è sufficiente a fondare il risarcimento del danno.

Come è indicizzato