Cassazione Civile, Sentenza n. 1038/2023 del 16/01/2023

Esito

La controversia

Impugnazione di un avviso di accertamento Ici relativo al 2007 su aree del comprensorio Tor Marancia che erano state inserite nel parco regionale e assoggettate a vincolo di inedificabilità. La ricorrente ha censurato l'imponibilità sostenendo che la delibera comunale n. 53/2003 costituiva solo una fase preliminare per un accordo di programma e che il trasferimento del diritto edificatorio (compensazione) non si era perfezionato: non era stata individuata e identificata catastalmente l'area di atterraggio né approvate le varianti urbanistiche necessarie. In subordine si contestavano la determinazione dei valori imponibili e l'applicabilità delle sanzioni per presunta incertezza normativa.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. La Corte ha ritenuto fondato il primo motivo: l'avviso di accertamento si basava solo sull'avvio del programma di compensazione e non sulla prova del suo perfezionamento; le aree di atterraggio non erano state concretamente individuate né le volumetrie attribuite con identificativi catastali. La Corte ha enunciato il principio secondo cui l'assoggettabilità all'Ici di un'area individuata in un programma di compensazione urbanistica sorge solo dopo il perfezionamento della procedura prevista (ove prevista l'accordo di programma), con l'approvazione delle varianti urbanistiche e l'individuazione precisa delle volumetrie e delle aree con identificativi catastali. Per tali ragioni l'imposizione è stata annullata e le spese di giudizio compensate.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 504 del 1992 (Testo Ici)

  Gli elementi costitutivi dell'imposta si riferiscono alla situazione reale del bene; la mera aspettativa o un diritto edificatorio non perfezionato non produce la qualità intrinseca del suolo necessaria per l'imponibilità. L'art. 11 è richiamato in relazione ai criteri di determinazione del valore imponibile (contestati).

• d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL)

  Stabilisce la disciplina dell'accordo di programma: l'efficacia delle variazioni degli strumenti urbanistici e la necessità di un atto formale approvativo e pubblicazione; la delibera comunale che avvia un programma senza il successivo accordo non perfeziona le variazioni urbanistiche rilevanti ai fini tributari.

• d.lgs. n. 47 del 1997

  Norma richiamata dalla ricorrente in relazione all'applicabilità delle sanzioni in presenza di incertezza normativa; la Corte ha ritenuto il motivo assorbito ma la censura è connessa al principio di tutela del contribuente in condizioni di dubbio.

• l.r. Lazio n. 14 del 2002

  Norma regionale che ha ampliato la perimetrazione del Parco regionale dell'Appia Antica e ha imposto vincoli di inedificabilità alle aree di Tor Marancia, determinando la perdita della vocazione edificabile dei suoli.

• Giurisprudenza della Corte di Cassazione

  Sez. U, n. 23902/2020; Sez. 5, n. 26895/2021; Cass. n. 27575/2018; Ordinanza Sez. 6-5 n. 37934/2021

  Richiamata per distinguere diritto edificatorio di origine compensativa (non reale, trasferibile separatamente e non inerente al suolo fino a perfezionamento) e diritto edificatorio di matrice perequativa (che attribuisce un indice intrinseco di edificabilità al suolo e rende l'area imponibile). La giurisprudenza supporta il principio che la mera potenzialità non sempre determina l'imponibilità: nel caso compensativo serve il perfezionamento.

Massime di principio

• Distinguere sempre tra compensazione edificatoria e perequazione urbanistica: la prima attribuisce un credito edificatorio non intrinseco al suolo e diventa imponibile solo se e quando viene trasferita/perfezionata su una specifica area; la seconda attribuisce un indice perequativo intrinseco al terreno e rende l'area soggetta a imposizione.
• Per ritenere imponibile un'area trasferita in sede di compensazione è necessario che sia completato l'iter amministrativo previsto (accordo di programma, approvazione di piani o varianti, individuazione delle volumetrie e identificazione catastale delle aree di atterraggio). La mera delibera-programma o l'intento politico non sono sufficienti.
• L'onere di prova circa il perfezionamento della procedura urbanistica e l'effettiva individuazione dell'area imponibile grava sull'ente impositore: l'amministrazione deve dimostrare che il diritto edificatorio è divenuto una qualità reale del suolo.
• In presenza di incertezza normativa o di prassi non consolidate relative all'applicabilità dell'imposta in casi complessi di perequazione/compensazione, può essere valutata l'inapplicabilità di sanzioni tributarie; la valutazione concreta dipende dalla chiarezza della norma e dalle risultanze del caso.
• Nella determinazione del valore imponibile l'ente deve adottare criteri coerenti con la concreta situazione urbanistica dell'area al momento dell'accertamento; non sono ammissibili valutazioni fondate su condizioni urbanistiche teoriche o future non realizzate.