Sentenza n. 2943/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L'appellante contestava la sentenza di primo grado sotto quattro profili. In primo luogo, censurava la declaratoria di inammissibilità per difetto di meritevolezza dell'interesse azionato, sostenendo che tale requisito non costituisse una condizione dell'azione e che non ricorressero i presupposti dell'abuso del processo, anche perché il proprio impianto si trovava nell'ambito Nord del PIP, distinto dal settore Sud in cui era collocato l'impianto della controinteressata. In secondo luogo, deduceva il difetto di motivazione del permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001, assumendo che l'atto non indicasse le norme urbanistiche poste a fondamento della doppia conformità. In terzo luogo, denunciava la violazione delle garanzie partecipative, per non essere stata coinvolta nel procedimento conclusosi con il rilascio del permesso, nonostante il procedimento fosse stato avviato in esecuzione di una precedente sentenza ottenuta proprio dall'appellante. In quarto luogo, lamentava l'omessa pronuncia del TAR su specifiche censure relative all'inefficacia delle previsioni del PIP dopo la scadenza decennale, in ragione della mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria nel settore Sud, nonché alla violazione della disciplina urbanistica della variante interna al PIP del 2008 e dell'art. 5 del d.m. 1444/1968, con particolare riferimento a parcheggi, aree verdi e destinazione del settore alla realizzazione di impianti integrati di produzione di energia da fonti rinnovabili.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e, pur correggendo la motivazione del TAR, ha rigettato nel merito il ricorso di primo grado. Ha escluso che l'impugnazione fosse inammissibile per immeritevolezza dell'interesse o abuso del processo: l'impresa concorrente, titolare di una posizione differenziata e qualificata, esercitava una facoltà processuale fisiologica nella dialettica concorrenziale, e l'abuso del processo deve essere accertato in modo rigoroso e restrittivo, poiché comporta una denegatio actionis e incide sul diritto di difesa. Nel merito, ha ritenuto sufficiente la motivazione del permesso di costruire in sanatoria, in quanto l'atto richiamava per relationem la precedente nota comunale che esplicitava la conformità dell'opera alla disciplina urbanistico-edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda di sanatoria. Ha respinto la censura partecipativa, rilevando che l'accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 è un'attività vincolata e che, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, l'omessa partecipazione rileva solo se il contraddittorio avrebbe potuto apportare elementi utili alla decisione; nel caso concreto ciò non risultava possibile. Ha inoltre ritenuto infondate le contestazioni urbanistiche. La scadenza decennale del PIP incide sui vincoli espropriativi, ma non determina la cessazione delle prescrizioni conformative, della destinazione di zona e delle altre prescrizioni urbanistiche, che restano operative sino a nuova pianificazione. Non è necessario che tutte le opere di urbanizzazione primaria siano ultimate prima della scadenza del piano, essendo sufficiente che il processo di attuazione sia stato concretamente avviato prima di tale scadenza; nella fattispecie il progetto esecutivo delle opere era stato approvato nel 2011 e le opere risultavano realizzate e funzionanti, anche nel settore Sud. Le ulteriori censure sulla variante del 2008 sono state respinte perché la documentazione tecnica attestava la destinazione a parcheggio di 4.200 mq su 5.800 mq e a verde di 830 mq, mentre la previsione relativa agli impianti da fonti rinnovabili era meramente permissiva e non imponeva la loro realizzazione. La Provincia di Avellino è stata estromessa dal giudizio per il già accertato difetto di legittimazione passiva. Le spese sono state poste a carico dell'appellante in favore del Comune e della controinteressata, liquidate in euro 2.000 per ciascuna; spese compensate nei rapporti con la Provincia.

Norme richiamate

• art. 19, commi 4 e 6-ter, l. 241/1990

  Disciplina i poteri di controllo e verifica dell'amministrazione sulla SCIA, il cui esercizio era stato sollecitato dall'impresa concorrente.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Fondamento del precedente giudizio avverso il silenzio-inadempimento del Comune.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  regime di legittimazione postuma previsto dall’art. 36 del d.p.r. n. 380/2001

  Prevede l'accertamento di conformità edilizia subordinato alla doppia conformità dell'intervento alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  la violazione del contraddittorio procedimentale è idonea ad inficiare la legittimità del provvedimento anche nei procedimenti vincolati soltanto se ... il contraddittorio procedimentale ... avrebbe potuto fornire all’amministrazione elementi utili ai fini della decisione

  Nei procedimenti vincolati, l'omessa partecipazione non comporta l'illegittimità dell'atto quando il privato non avrebbe potuto fornire elementi utili a modificare il contenuto dispositivo.

• art. 17, comma 3, l. 1150/1942

  decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato, questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione ... resta fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare ... gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso

  La scadenza del piano particolareggiato rende inefficaci le previsioni espropriative non attuate, ma conserva a tempo indeterminato le prescrizioni conformative e di zona.

• art. 27, comma 1, l. 865/1971

  limite decadenziale decennale di operatività

  Il termine decennale del PIP non travolge le prescrizioni urbanistiche conformative, ma riguarda l'efficacia temporale delle previsioni espropriative.

• art. 12 d.P.R. 380/2001

  individua la necessità delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria ai fini dell’edificabilità dei suoli destinati all’espansione urbanistica

  Richiamato in relazione alla necessità delle opere di urbanizzazione ai fini dell'edificabilità.

• art. 64, comma 3, c.p.a.

  ai sensi e per gli effetti dell’art. 64, co. 3, c.p.a.

  Base normativa degli incombenti istruttori disposti per acquisire chiarimenti dal Comune.

• art. 5 d.m. 1444/1968

  Richiamato dall'appellante in relazione agli standard urbanistici, ma ritenuto non violato alla luce della documentazione sulle aree a parcheggio e a verde.

Massime di principio

• L'abuso del processo può determinare l'inammissibilità dell'azione solo quando il potere di agire sia esercitato per un fine diverso da quello suo proprio, con ingiusto pregiudizio della controparte e dell'interesse pubblico alla definizione efficiente del giudizio; trattandosi di una denegatio actionis incidente sul diritto di difesa, l'accertamento deve essere rigoroso, restrittivo e fondato sulle concrete circostanze del caso.
• La mera circostanza che un'impresa concorrente contesti la legittimità del titolo edilizio o commerciale rilasciato a un'altra impresa operante nello stesso mercato non integra, di per sé, abuso del processo o immeritevolezza dell'interesse, quando il ricorrente sia titolare di una posizione differenziata e qualificata.
• Il permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001 può motivare per relationem mediante il richiamo a precedenti atti dell'amministrazione che individuino la disciplina urbanistica applicata e attestino la doppia conformità dell'intervento; non è necessaria la riproduzione integrale delle norme richiamate nell'atto finale.
• L'accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 è attività vincolata. Pertanto, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, l'omessa partecipazione procedimentale del privato determina l'illegittimità del provvedimento solo se il contraddittorio avrebbe potuto apportare elementi istruttori o interpretativi idonei a incidere sul contenuto della decisione.
• La scadenza decennale di un piano particolareggiato o di un PIP rende inefficaci le previsioni espropriative non attuate, ma non elimina la destinazione di zona e le prescrizioni urbanistiche conformative, che restano vincolanti sino all'approvazione di una nuova disciplina urbanistica.
• Ai fini dell'ultrattività residuale delle previsioni conformative di un PIP decaduto, non è indispensabile che tutte le opere di urbanizzazione primaria siano ultimate prima della scadenza decennale; è sufficiente che il processo di attuazione della pianificazione sia stato concretamente avviato prima della scadenza e che l'area risulti poi urbanizzata e coerentemente edificabile.

Come è indicizzato