Sentenza n. 12332/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ingiunzione di demolizione e gli atti presupposti e conseguenti relativi a tre profili: l’utilizzo privato di un’area di circa 2.620 mq destinata a piazza pedonale e verde di uso pubblico; il mutamento di destinazione d’uso di circa 86-100 mq da cantina di negozio a commerciale, utilizzati per cucina, servizi e somministrazione; la realizzazione di una pergotenda di oltre 148 mq con chiusure perimetrali, impianti di climatizzazione e caratteristiche di spazio chiuso. Sono stati dedotti, tra gli altri, perplessità, contraddittorietà e difetto di motivazione; violazione degli artt. 19 e 21-nonies l. 241/1990 e dell’art. 31 d.P.R. 380/2001; violazione delle garanzie partecipative e mancato esame delle osservazioni; tardività e carenza dei presupposti per l’autotutela; travisamento della destinazione urbanistica dell’area e asserita approvazione di una variante al P.U.P.; illegittimità del diniego di condono e formazione del silenzio-assenso per il decorso del tempo; qualificazione della pergotenda come intervento di edilizia libera; illegittimità della messa in mora per occupazione di suolo pubblico e difetto di giurisdizione dell’amministrazione sulla relativa pretesa. Con i motivi aggiunti è stato inoltre chiesto l’accertamento dell’intervenuta formazione tacita del condono e l’annullamento dei provvedimenti sopravvenuti di diniego del condono, di riesame dell’ingiunzione e di dichiarazione di inefficacia della SCIA.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i primi due atti di motivi aggiunti e ha dichiarato inammissibile il terzo atto di motivi aggiunti. Quanto all’area esterna, il Collegio ha ritenuto provata la persistente destinazione a servizi pubblici e a piazza pedonale derivante dagli strumenti urbanistici, dal P.U.P., dalle convenzioni e dai titoli edilizi originari. La proposta di variante del 2006-2008 non era mai stata formalmente approvata e non poteva modificare tale destinazione; gli accordi tra privati erano irrilevanti perché non opponibili all’amministrazione e non idonei a derogare alla destinazione convenzionale di uso pubblico. Ne consegue l’abusività dell’utilizzo esclusivo dell’area e dei manufatti ivi realizzati. Quanto al cambio di destinazione d’uso, la DIA del 2005 dimostrava che al momento della sua presentazione la porzione destinata a cantina non era ancora stata trasformata in commerciale; pertanto i lavori non risultavano ultimati entro il 31 marzo 2003, requisito necessario per il condono ex legge n. 326/2003. Il mero decorso del termine non poteva determinare il silenzio-assenso, mancando un requisito oggettivo essenziale, il cui onere probatorio gravava sulla richiedente. Quanto alla pergotenda, le dimensioni, le chiusure laterali, gli impianti di climatizzazione, la parete vetrata e la destinazione stabile alla somministrazione configuravano un nuovo volume e una trasformazione urbanistico-edilizia, non una struttura leggera e precaria di edilizia libera. L’intervento eccedeva quindi l’ambito della SCIA ex art. 22 d.P.R. 380/2001 e necessitava di permesso di costruire. La SCIA presentata fuori dal proprio ambito applicativo era improduttiva di effetti e non impediva all’amministrazione di esercitare in ogni momento il potere repressivo, senza i limiti temporali dell’autotutela. In ogni caso, l’amministrazione avrebbe potuto disconoscere gli effetti della SCIA anche ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990, poiché essa si fondava su una rappresentazione non veritiera dello stato legittimo dei luoghi, già interessato da un ordine di ripristino divenuto definitivo. La messa in mora relativa all’occupazione sine titulo è stata ritenuta priva di autonoma lesività, essendo diretta soltanto a interrompere la prescrizione della pretesa creditoria ai sensi degli artt. 1219 e 2943 c.c.; per tale ragione il relativo ricorso è stato dichiarato inammissibile. Gli atti endoprocedimentali sono stati assorbiti, poiché confluiti nella motivazione dei provvedimenti finali ritualmente impugnati. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore di Roma Capitale, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Consente l’ingiunzione di rimozione o demolizione delle opere abusive e prevede, in caso di mancata esecuzione, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale.

• art. 19 l. 241/1990

  Gli effetti della SCIA si consolidano nei termini previsti solo quando l’intervento rientra effettivamente nell’ambito applicativo della segnalazione; una SCIA utilizzata per un intervento che richiede permesso di costruire è improduttiva di effetti e non impedisce l’esercizio del potere repressivo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I limiti temporali e sostanziali dell’autotutela non operano allo stesso modo quando gli effetti favorevoli della SCIA siano stati conseguiti mediante falsa rappresentazione dei fatti; in tale ipotesi l’amministrazione può disconoscerli anche oltre il termine ordinario e senza una distinta motivazione sull’interesse pubblico.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La questione della sua applicazione alle garanzie partecipative è stata dedotta dalla ricorrente, ma il rigetto è stato fondato principalmente sulla legittimità sostanziale dei provvedimenti impugnati.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  La SCIA non è sufficiente per una struttura che, per dimensioni, chiusure e destinazione stabile, realizzi un nuovo volume e una trasformazione urbanistico-edilizia; in tal caso è necessario il permesso di costruire.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire è il titolo necessario per la realizzazione della struttura stabile e chiusa qualificata dal giudice come nuova costruzione.

• art. 32 legge n. 326/2003

  Il condono straordinario richiede che le opere siano state ultimate entro il termine legislativo del 31 marzo 2003; in mancanza di tale requisito non può formarsi il silenzio-assenso.

• art. 83 NTA del PRG di Roma Capitale

  Le aree destinate a servizi pubblici devono essere acquisite o mantenere l’uso pubblico mediante strumenti idonei; la destinazione convenzionale a fruizione collettiva non può essere mutata da accordi tra privati.

• art. 1219 c.c.

  La costituzione in mora del debitore mediante intimazione o richiesta di pagamento può interrompere la prescrizione, senza costituire necessariamente un provvedimento amministrativo immediatamente lesivo.

• art. 2943, ultimo comma, c.c.

  La messa in mora interrompe la prescrizione del diritto fatto valere dall’amministrazione.

• art. 64, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di disporre l’acquisizione d’ufficio di documenti e informazioni necessari alla decisione.

• art. 29 c.p.a.

  L’impugnazione richiede un atto lesivo; la messa in mora priva di autonoma efficacia impositiva non è immediatamente impugnabile.

Massime di principio

• La destinazione a uso pubblico di un’area privata derivante da strumenti urbanistici, convenzioni urbanistiche, atti d’obbligo e titoli edilizi non può essere modificata da accordi tra privati, che restano irrilevanti nei rapporti con l’amministrazione e con la collettività.
• Nel condono edilizio il silenzio-assenso non si forma per il solo decorso del termine procedimentale: è necessaria la sussistenza di tutti i presupposti soggettivi e oggettivi previsti dalla legge, compresa la prova rigorosa dell’ultimazione delle opere entro il termine stabilito. L’onere della prova grava sul richiedente.
• Una struttura qualificata come pergotenda perde i caratteri dell’edilizia libera quando, per dimensioni, chiusure perimetrali, impianti, stabilità e destinazione permanente, realizza uno spazio chiuso idoneo a creare nuovo volume o superficie e ad ampliare stabilmente un’attività commerciale; in tal caso è necessario il permesso di costruire.
• Quando la SCIA è presentata per un intervento edilizio estraneo al suo ambito applicativo e soggetto a permesso di costruire, essa è improduttiva di effetti e l’amministrazione può esercitare senza limiti temporali il potere repressivo edilizio, senza necessità di previamente annullare la SCIA.
• La messa in mora con cui l’amministrazione si limita a interrompere la prescrizione di una pretesa patrimoniale, senza fissare un termine di adempimento né adottare una concreta determinazione impositiva, è priva di autonoma lesività e non è immediatamente impugnabile ai sensi dell’art. 29 c.p.a.

Come è indicizzato