Sentenza n. 1604/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata con 95 punti, ha impugnato l'aggiudicazione della concessione, disposta in favore della controinteressata, prima classificata con 96,2 punti, chiedendo anche la declaratoria di inefficacia del contratto, il subentro oppure il risarcimento per equivalente. Con il primo motivo ha dedotto che l'aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa per la carenza, in capo ai Centri Logistici Operativi indicati per l'esecuzione materiale degli interventi, dei requisiti tecnici, professionali e qualitativi previsti dalla lex specialis, tra cui l'iscrizione all'Albo dei Gestori Ambientali, l'iscrizione o domanda di iscrizione alla White List, la disponibilità di veicoli e personale adeguati e lo svolgimento di attività coerenti con il servizio. Con il secondo motivo ha contestato l'attribuzione del punteggio massimo all'offerta tecnica dell'aggiudicataria per la struttura organizzativa complessiva e le risorse strumentali, sostenendo che l'inadeguatezza dei Centri Logistici Operativi avrebbe dovuto determinare una valutazione inferiore. Con il terzo motivo ha dedotto che i contratti di governance stipulati dall'aggiudicataria con i Centri Logistici Operativi avrebbero dissimulato un subappalto integrale, vietato dall'art. 119 del d.lgs. 36/2023, poiché il 100% delle attività sarebbe stato delegato a soggetti terzi privi dei requisiti di partecipazione. Le parti resistenti hanno eccepito anche la carenza di interesse, non essendo dimostrato che la ricorrente avrebbe conseguito il primo posto in graduatoria in caso di rinnovazione dei punteggi.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure e tralasciando l'esame dell'eccezione preliminare di carenza di interesse. Quanto al primo motivo, ha interpretato la lex specialis distinguendo i requisiti di partecipazione, richiesti al solo operatore economico concorrente, dai requisiti di esecuzione, riferiti anche ai Centri Logistici Operativi. La lettera di invito collocava tra i requisiti di partecipazione quelli relativi all'iscrizione camerale, all'Albo dei Gestori Ambientali, alle certificazioni UNI EN ISO, ai CAM e all'esperienza in servizi analoghi, mentre qualificava come requisiti di esecuzione l'iscrizione o domanda di iscrizione alla White List e la disponibilità delle attrezzature necessarie. L'eventuale carenza dei requisiti di esecuzione non avrebbe quindi potuto comportare l'esclusione dalla gara, ma, al più, la revoca della concessione. Inoltre, la documentazione prodotta in giudizio evidenziava comunque il possesso dei requisiti di esecuzione da parte dei due Centri Logistici Operativi localizzati nel territorio comunale, inclusa la disponibilità dei mezzi e l'iscrizione o domanda di iscrizione agli albi pertinenti. Il numero di dipendenti delle imprese non era decisivo, poiché il capitolato richiedeva una squadra di intervento composta da almeno due unità, non necessariamente dipendenti dei Centri Logistici Operativi. Quanto al secondo motivo, il giudice ha ritenuto che la valutazione della commissione riguardasse la struttura organizzativa e le risorse strumentali dell'operatore economico nel suo complesso, comprendenti la centrale operativa, 17 Centri Logistici Operativi, l'ufficio amministrativo e il parco mezzi, e non soltanto i due centri localizzati nel territorio comunale. La censura era inoltre generica, tendeva a sostituire il giudizio della ricorrente a quello della commissione nell'esercizio della discrezionalità tecnica e non dimostrava che la diversa attribuzione dei punteggi avrebbe consentito alla ricorrente di conseguire l'aggiudicazione. Quanto al terzo motivo, il TAR ha escluso che i contratti di governance configurassero subappalto. L'attività concessoria comprendeva non solo l'esecuzione materiale degli interventi, ma anche la gestione complessiva del servizio, svolta dall'aggiudicataria mediante la centrale operativa, il coordinamento e l'attivazione dei Centri Logistici Operativi, la messa a disposizione dei mezzi, la formazione, il monitoraggio, la supervisione dello smaltimento e le attività amministrative. I Centri Logistici Operativi operavano secondo le direttive dell'aggiudicataria, sotto il suo controllo e utilizzando mezzi, attrezzature e know-how della stessa, senza autonomia organizzativa né assunzione del rischio imprenditoriale. Mancando tali elementi, essi costituivano articolazioni integrate nell'organizzazione unitaria dell'affidataria e non subappaltatori autonomi. Il ricorso è stato quindi respinto, con condanna della ricorrente alle spese di lite, liquidate in euro 4.000,00 oltre oneri di legge a favore di ciascuna delle due parti resistenti.

Norme richiamate

• art. 177 d.lgs. 36/2023

  il rischio operativo dovesse essere trasferito interamente al concessionario

  La concessione è caratterizzata dal trasferimento integrale del rischio operativo al concessionario, che acquisisce come corrispettivo il diritto di sfruttare economicamente il servizio.

• art. 187 d.lgs. 36/2023

  La procedura per l'affidamento della concessione è stata avviata e svolta secondo il modello della procedura negoziata previsto per le concessioni.

• artt. 94 e 95 d.lgs. 36/2023

  I requisiti generali di partecipazione erano richiesti al concorrente e non ai Centri Logistici Operativi utilizzati per l'esecuzione materiale del servizio.

• art. 212, comma 8, d.lgs. 152/2006

  iscrizione all'Albo Nazionale dei Gestori Ambientali

  L'iscrizione nelle categorie indicate dalla lex specialis rientrava tra i requisiti di partecipazione richiesti all'operatore economico concorrente.

• art. 119, comma 1, d.lgs. 36/2023

  sanziona con la nullità gli accordi di tal fatta

  Il divieto di affidamento a terzi dell'integrale esecuzione delle prestazioni non è violato quando i soggetti periferici operano senza autonomia organizzativa e senza rischio imprenditoriale, come articolazioni integrate dell'organizzazione dell'affidatario.

• art. 119, comma 3, d.lgs. 36/2023

  L'impiego di contratti di governance è compatibile con la disciplina del subappalto quando il concessionario conserva la gestione complessiva del servizio e i Centri Logistici Operativi agiscono sotto le sue direttive, vigilanza e organizzazione.

• art. 90 d.lgs. 36/2023

  comunicata ai sensi dell'art. 90 D.lgs. 36/2023

  La determinazione di aggiudicazione è stata comunicata secondo la disposizione richiamata.

Massime di principio

• Nelle procedure di affidamento, la lex specialis deve essere interpretata distinguendo i requisiti di partecipazione, richiesti al concorrente ai fini dell'ammissione, dai requisiti di esecuzione, richiesti per lo svolgimento concreto della prestazione. La carenza di un requisito qualificato dalla legge di gara come requisito di esecuzione non comporta automaticamente l'esclusione dalla procedura, potendo rilevare, al più, nella fase esecutiva e determinare la revoca dell'affidamento.
• Quando la lex specialis richiede una struttura organizzativa articolata per l'esecuzione di una concessione, la valutazione dell'offerta tecnica relativa alla struttura organizzativa e alle risorse strumentali può legittimamente riferirsi all'organizzazione complessiva dell'operatore economico e non a singole articolazioni periferiche, se i criteri di gara non impongono una valutazione autonoma di ciascuna di esse.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni della commissione di gara non consente di sostituire il giudizio della parte ricorrente a quello tecnico-discrezionale della commissione, salvo che siano dimostrati errori manifesti, irragionevolezza o palese illogicità. La contestazione del punteggio deve inoltre dimostrare l'utilità concreta della censura rispetto alla posizione in graduatoria.
• Non configura subappalto l'affidamento dell'esecuzione materiale di singole attività a soggetti formalmente distinti quando questi operano come articolazioni integrate dell'organizzazione dell'affidatario, sotto le sue direttive, il suo monitoraggio e la sua vigilanza, utilizzando i suoi mezzi e il suo know-how e senza autonomia organizzativa né assunzione del rischio imprenditoriale.
• La gestione complessiva di una concessione comprende anche attività di coordinamento, organizzazione, attivazione e supervisione degli esecutori materiali, gestione delle risorse, rapporti con l'amministrazione e adempimenti amministrativi; pertanto, l'esecuzione materiale degli interventi da parte di strutture periferiche non equivale necessariamente all'affidamento integrale a terzi dell'oggetto della concessione.

Come è indicizzato