Sentenza n. 6473/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva trasformato un’area destinata dal piano urbanistico a parcheggio mediante sbancamento, livellamento, posa di massicciata, recinzione e realizzazione di un accesso carrabile. Le opere, inizialmente eseguite senza idoneo titolo, erano state successivamente sanate e autorizzate per la realizzazione e gestione di un parcheggio pubblico e di un rimessaggio per camper e caravan. L’area era stata invece concessa in locazione a imprese esercenti la rivendita di autoveicoli, con esposizione e deposito commerciale di numerose vetture. Il Comune aveva quindi adottato un’ordinanza di demolizione, qualificando l’intervento come eseguito in variazione essenziale dal titolo edilizio, e, a seguito della mancata integrale ottemperanza, aveva dichiarato l’acquisizione gratuita dell’area al patrimonio comunale. La società ha impugnato tali atti deducendo, in appello, erronea qualificazione dell’uso dell’area, sostenendo che si trattasse di parcheggio o rimessaggio e non di attività commerciale; violazione dell’art. 10-bis della l. 241/1990 e difetto di motivazione sulle osservazioni procedimentali; erronea applicazione della disciplina repressiva edilizia in assenza di nuove opere materiali; erronea valutazione dell’ottemperanza all’ordine di demolizione; illegittimità dell’acquisizione dell’intero mappale; omessa pronuncia e vizi della motivazione della sentenza di primo grado; violazione dei principi di buona fede, leale collaborazione e giusto procedimento; illegittimità della mancata cancellazione della trascrizione dell’acquisizione e della mancata instaurazione di un nuovo procedimento sanzionatorio per fatti sopravvenuti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto provato, sulla base dei sopralluoghi della Polizia di Stato e della Polizia Municipale, delle fotografie e della documentazione camerale, che l’area fosse utilizzata per l’esposizione, il deposito e la vendita di autoveicoli, e non per il parcheggio pubblico o il rimessaggio di camper e caravan. La locazione degli stalli a imprese di commercio automobilistico non è stata qualificata come gestione del servizio convenzionato, ma come locazione dell’area per finalità commerciali, incompatibile con il titolo edilizio, con la convenzione urbanistica e con la destinazione del piano urbanistico. Il mutamento da servizi/parcheggio pubblico a uso commerciale, con incremento del carico urbanistico e destinazione non consentita dagli strumenti urbanistici, integra una variazione essenziale ai sensi dell’art. 197 della l.r. Toscana n. 65/2014 e legittima l’ordine di demolizione ai sensi dell’art. 196 della medesima legge. Il Collegio ha inoltre rilevato che lo sbancamento, il livellamento e la posa della massicciata costituivano opere di trasformazione permanente del suolo, soggette a permesso di costruire, e che il piazzale era stato sanato solo in funzione della destinazione autorizzata. La mera rimozione delle autovetture, del bagno chimico o della roulotte non costituiva integrale ottemperanza: la società avrebbe dovuto rimuovere il piazzale e i relativi accessori oppure destinarlo effettivamente all’uso autorizzato. La parziale ottemperanza non impediva quindi l’acquisizione gratuita dell’area. È stata ritenuta sufficiente la motivazione dell’ordinanza sulle osservazioni della società, poiché l’amministrazione aveva indicato le ragioni del loro rigetto e gli accertamenti posti a fondamento della diversa ricostruzione dei fatti. La contestazione relativa all’estensione dell’area acquisibile è stata ritenuta prematura, poiché la determinazione dell’area acquisibile appartiene alla fase successiva all’accertamento dell’inottemperanza. Il Collegio ha escluso l’obbligo di cancellare la trascrizione del provvedimento acquisitivo, essendo stata soltanto sospesa e non annullata l’efficacia dell’acquisizione. Ha altresì escluso la necessità di un nuovo procedimento sanzionatorio, qualificando i fatti successivi come prosecuzione del medesimo abuso. La società appellante è stata condannata al pagamento di € 4.000,00 di spese di lite in favore del Comune, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 196 l.r. Toscana n. 65/2014

  Il comune, accertata l’esecuzione di interventi in assenza di permesso di costruire, in totale difformità dal medesimo, oppure con le variazioni essenziali di cui all’articolo 197, ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione, entro il termine di novanta giorni, indicando nel provvedimento l’area che è acquisita di diritto in caso di inottemperanza, ai sensi del comma 3.

  La norma consente di ingiungere la demolizione delle opere eseguite in assenza o difformità dal titolo, comprese le variazioni essenziali, e prevede l’acquisizione gratuita dell’area in caso di mancata integrale ottemperanza.

• art. 197 l.r. Toscana n. 65/2014

  Costituiscono variazioni essenziali al progetto allegato al titolo abilitativo le opere abusivamente eseguite nel corso dei lavori quando si verifichi una delle seguenti condizioni: a) un mutamento della destinazione d’uso che implichi altra destinazione non consentita dallo strumento della pianificazione territoriale oppure dagli strumenti della pianificazione urbanistica vigenti o adottati, oppure dalla disciplina di cui all’articolo 98.

  Il mutamento della destinazione d’uso verso una categoria non consentita dalla pianificazione urbanistica integra variazione essenziale e assoggetta l’intervento alla disciplina repressiva edilizia.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  La disciplina dell’ordine di demolizione e dell’acquisizione gratuita è richiamata quale parametro statale applicabile agli interventi eseguiti in assenza o difformità dal titolo; il proprietario risponde dell’abuso ai fini dell’ingiunzione anche quando l’attività materiale sia stata realizzata o esercitata da terzi.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001

  Lo sbancamento e il livellamento rilevante del terreno, con posa di massicciata e trasformazione permanente del suolo inedificato, costituiscono intervento di nuova costruzione soggetto a permesso di costruire.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  L’obbligo di considerare le osservazioni del privato è assolto quando il provvedimento finale espone le ragioni del loro rigetto e le contrappone agli accertamenti e agli elementi istruttori posti a fondamento della decisione.

• art. 31, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  Il proprietario dell’area può essere destinatario dell’ingiunzione di demolizione e rispondere dell’abuso edilizio anche se l’uso difforme è stato concretamente posto in essere da un conduttore o da altro soggetto.

Massime di principio

• Il mutamento della destinazione d’uso di un’area da parcheggio o servizio pubblico a uso commerciale, quando non consentito dagli strumenti urbanistici e idoneo a incrementare il carico urbanistico, integra una variazione essenziale del titolo edilizio e legittima l’ordine di demolizione previsto dalla disciplina regionale repressiva.
• Quando un piazzale o una trasformazione del suolo siano stati sanati o autorizzati esclusivamente in funzione di una specifica destinazione urbanistica, il loro utilizzo per deposito, esposizione o vendita commerciale costituisce difformità dal titolo anche se non vengono realizzate ulteriori opere materiali.
• La locazione di un’area autorizzata per la gestione di un parcheggio pubblico o di un rimessaggio non può essere utilizzata per insediare l’attività commerciale del conduttore: la proprietà che concede l’area per tale finalità può essere destinataria dell’ordine di demolizione quale proprietaria e responsabile dell’abuso.
• L’ottemperanza all’ordine di demolizione deve essere integrale: la rimozione di alcune strutture o dei beni presenti nell’area non evita l’acquisizione gratuita quando restino il piazzale, le opere accessorie o la destinazione difforme. Il destinatario deve rimuovere l’intero complesso abusivo oppure ripristinare effettivamente la destinazione autorizzata.
• L’acquisizione gratuita dell’area presuppone l’accertamento dell’inottemperanza e la determinazione dell’area acquisibile appartiene alla fase successiva all’ingiunzione di demolizione; la contestazione anticipata dell’estensione dell’area nell’impugnazione dell’ordine demolitorio è quindi prematura.
• La sospensione cautelare del provvedimento acquisitivo non ne comporta l’annullamento né impone, in assenza di specifica statuizione giudiziale, la cancellazione della relativa trascrizione.

Come è indicizzato