Sentenza n. 4615/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

I gestori del servizio di rifiuti urbani avevano impugnato le delibere ARERA n. 363/2021/R/RIF, relativa al metodo tariffario rifiuti MTR-2, e n. 385/2023/R/RIF, relativa allo schema tipo di contratto di servizio. Contestavano, tra l'altro, l'estensione dei poteri regolatori di ARERA ai singoli servizi affidati mediante appalto, l'eterointegrazione dei contratti in corso, la subordinazione del corrispettivo contrattuale alla coerenza con i costi riconosciuti dal metodo tariffario, la disciplina della durata e della proroga dell'affidamento, il valore di subentro, le clausole relative al personale e l'omessa indicazione dell'offerta dell'appaltatore tra gli allegati contrattuali. Il TAR aveva respinto i primi due motivi e accolto, in tutto o in parte, gli altri. ARERA ha appellato la sentenza deducendo, in sintesi, tardività del ricorso contro la delibera tariffaria, inammissibilità delle censure per difetto di interesse attuale, erronea interpretazione dei poteri regolatori e contrasto ravvisato dal TAR tra lo schema tipo e la disciplina dei contratti pubblici, in particolare in materia di equilibrio contrattuale, revisione prezzi, proroga, contratto collettivo applicabile e allegazione dell'offerta.

La decisione

L'appello è stato integralmente accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto dirimente la fondatezza nel merito delle censure di ARERA, applicando la ragione più liquida e prescindendo dall'esame delle eccezioni di tardività e inammissibilità. Ha affermato che lo schema tipo di contratto individua un contenuto minimo e non esclusivo, sicché il contratto di servizio è soggetto al cumulo della disciplina tariffaria e della disciplina propria del titolo di affidamento, compresa quella del codice dei contratti pubblici per gli appalti. La clausola di salvezza dell'art. 24, comma 3, d.lgs. 201/2022, riprodotta nello schema, risolve a monte le potenziali antinomie, dando prevalenza alla disciplina settoriale applicabile in caso di contrasto. Quanto al corrispettivo, la tariffa costituisce il prezzo massimo del servizio, non un prezzo imposto: se il corrispettivo contrattuale è superiore alla tariffa, opera la sostituzione dei maggiori prezzi mediante eterointegrazione; se è inferiore, il gestore resta vincolato all'offerta formulata in gara e la differenza rientra nell'alea contrattuale. La previsione di coerenza tra corrispettivo e metodo tariffario non esclude la revisione prezzi né gli altri strumenti di riequilibrio previsti dal codice dei contratti e dalla regolazione MTR, che operano cumulativamente e sulla base dei rispettivi presupposti. La disciplina delle proroghe è stata ritenuta legittima in astratto, dovendo però essere applicata nel rispetto dell'art. 120 d.lgs. 36/2023: le opzioni devono essere previste da clausole chiare, precise e inequivocabili, conservare l'equilibrio economico originario e non alterare sostanzialmente la struttura del contratto; la proroga tecnica deve rispettare le condizioni del comma 11. La clausola sul contratto collettivo è stata ritenuta compatibile con l'art. 11, comma 3, d.lgs. 36/2023 in virtù del rinvio alla normativa vigente, che consente all'operatore di indicare e applicare un diverso contratto collettivo purché garantisca le medesime tutele. È stata inoltre ritenuta legittima l'omessa previsione dell'offerta dell'appaltatore tra gli allegati obbligatori, poiché le norme primarie non la impongono e gli allegati previsti, tra cui PEFA, carta della qualità e disciplinare tecnico, rendono comunque determinato l'oggetto contrattuale; resta salva la facoltà delle parti di allegare anche l'offerta. Le spese del doppio grado sono state compensate per la novità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1, comma 527, l. 205/2017

  al fine di migliorare il sistema di regolazione del ciclo dei rifiuti... sono attribuite ad Arera le funzioni di regolazione e controllo in materia di rifiuti urbani e assimilati

  Attribuisce ad ARERA poteri di regolazione e controllo, inclusa la definizione degli schemi tipo di contratto e del metodo tariffario per il servizio integrato e per i singoli servizi che costituiscono l'attività di gestione.

• l. 481/1995

  la finalità di garantire la promozione della concorrenza e dell'efficienza nel settore dei servizi di pubblica utilità

  Definisce finalità, principi e poteri generali dell'Autorità di regolazione, compresa la determinazione di sistemi tariffari certi, trasparenti e basati su criteri predefiniti.

• art. 2, comma 12, l. 481/1995

  stabilire ed aggiornare... la tariffa base, i parametri e gli altri elementi di riferimento per determinare le tariffe

  Fondamento dei poteri di determinazione tariffaria e di emanazione delle direttive concernenti la produzione e l'erogazione dei servizi.

• art. 2, comma 17, l. 481/1995

  la tariffa costituisce comunque il prezzo massimo del servizio

  La tariffa regolata costituisce il prezzo massimo del servizio, non un prezzo imposto, e può sostituire automaticamente i maggiori prezzi contrattuali mediante eterointegrazione.

• art. 203 d.lgs. 152/2006

  Individua contenuti e durata dello schema tipo di contratto del servizio di gestione dei rifiuti e, alla lettera p) del comma 2, il riferimento al contratto collettivo nazionale del settore dell'igiene ambientale.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 201/2022

  Attribuisce alle Autorità di regolazione, negli ambiti di competenza, compiti di individuazione dei costi di riferimento e di predisposizione di bandi e contratti tipo.

• art. 24, commi 3 e 5, d.lgs. 201/2022

  Fatto salvo quanto previsto dalle discipline di settore

  Prevede il contenuto minimo del contratto di servizio, inclusi durata e condizioni economiche, senza escludere l'applicazione della disciplina settoriale relativa al titolo dell'affidamento; indica inoltre gli allegati obbligatori.

• art. 9 d.lgs. 36/2023

  Prevede il principio di conservazione dell'equilibrio contrattuale, applicabile insieme agli strumenti regolatori e agli altri rimedi previsti per le sopravvenienze.

• art. 11, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele

  Consente l'applicazione di un contratto collettivo diverso da quello indicato nello schema, purché assicuri tutele equivalenti.

• art. 60 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la revisione dei prezzi nei contratti pubblici; la previsione regolatoria della coerenza tra corrispettivo e metodo tariffario non ne impedisce l'applicazione quando ricorrono i presupposti.

• art. 120 d.lgs. 36/2023

  Le proroghe e le altre modifiche del contratto devono rispettare le condizioni codicistiche; le opzioni devono essere previste da clausole chiare, precise e inequivocabili e non possono alterare sostanzialmente l'operazione economica, mentre la proroga tecnica soggiace al comma 11.

• art. 1339 c.c.

  Consente l'eterointegrazione del contratto con norme imperative, anche per colmare lacune o sostituire clausole difformi in materia di revisione prezzi.

• art. 1419 c.c.

  Opera insieme all'art. 1339 c.c. nel meccanismo di sostituzione delle clausole contrattuali incompatibili con la disciplina imperativa tariffaria.

Massime di principio

• Lo schema tipo di contratto predisposto da un'autorità di regolazione individua un contenuto minimo obbligatorio e non esclusivo: il contratto resta assoggettato anche alla disciplina legislativa propria del titolo dell'affidamento, con cumulo delle discipline tariffaria e settoriale.
• La clausola legislativa che fa salvo quanto previsto dalle discipline di settore risolve a monte le potenziali antinomie tra regolazione generale e disciplina specifica dell'appalto, della concessione o dell'affidamento in house; in caso di contrasto prevale la disciplina settoriale applicabile.
• Quando la tariffa regolata costituisce il prezzo massimo del servizio, un corrispettivo contrattuale superiore deve essere ricondotto al prezzo massimo mediante eterointegrazione; un corrispettivo inferiore, liberamente offerto in gara, resta invece vincolante per il gestore e la differenza rientra nell'alea ordinaria del contratto.
• La previsione di coerenza tra corrispettivo contrattuale e metodo tariffario non esclude la revisione dei prezzi e gli altri strumenti di riequilibrio previsti dalla legge, dal contratto e dalla regolazione. Tali rimedi operano cumulativamente, ma non consentono di remunerare costi inutili o inefficienti privi dei requisiti di imprevedibilità, eccezionalità e non imputabilità.
• Le proroghe previste da uno schema regolatorio devono essere applicate in conformità alla disciplina dei contratti pubblici: le opzioni devono risultare da clausole chiare, precise e inequivocabili, conservare l'equilibrio economico originario e non alterare sostanzialmente la struttura del contratto; la proroga tecnica è ammessa solo nei casi e alle condizioni stabiliti dalla legge.
• Il rinvio alla normativa vigente contenuto nella clausola dello schema tipo relativa al contratto collettivo consente all'operatore economico di applicare un contratto collettivo diverso da quello indicato, purché garantisca ai lavoratori tutele equivalenti; l'offerta dell'appaltatore non costituisce allegato obbligatorio se la normativa primaria non la prevede e gli allegati prescritti rendono comunque determinato l'oggetto del contratto.

Come è indicizzato