Parere

Parere n. 133/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto, con deposito diretto ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971, dal signori -OMISSIS- contro il Ministero della difesa per l’annullamento del decreto n. -OMISSIS-di diniego di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio della malattia iperprolatinemia in microadenoma ipofisario.

Giustizia amministrativa20 gennaio 2026202401219

Sintesi

Generata da Trovanorma sul testo ufficiale

Consiglio di Stato, Sez. IRicorso straordinario al Presidente della Repubblica

Impugnazione del decreto ministeriale di diniego del riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell'iperprolattinemia in microadenoma ipofisario.

Esito

INTERLOCUTORIO

La questione giuridica

Il ricorrente, militare dell'Esercito Italiano impiegato in numerose missioni estere, anche in teatri operativi e post-bellici, ha chiesto l'annullamento del decreto con cui il Ministero della difesa ha negato la dipendenza da causa di servizio dell'iperprolattinemia in microadenoma ipofisario, unitamente ad altre infermità. Ha dedotto l'eccesso di potere per carenza e insufficienza dell'istruttoria, erronea valutazione dei presupposti, travisamento, illogicità e carenza di motivazione, nonché la violazione dell'art. 603 del d.lgs. 66/2010, dell'art. 11 del d.P.R. 461/2001 e dell'art. 1078 del d.P.R. 90/2010. La questione centrale riguarda l'adeguatezza del parere del Comitato di verifica per le cause di servizio e del conseguente decreto ministeriale, che hanno escluso il nesso causale richiamando la natura generalmente sporadica e benigna della neoformazione ipofisaria, senza approfondire le specifiche condizioni ambientali e operative delle missioni svolte dal militare, l'esposizione a polveri e altri fattori nocivi e le misure di protezione concretamente adottate.

Il parere

La Sezione ha ritenuto che il provvedimento impugnato e il parere del Comitato di verifica fossero privi di adeguata motivazione e fondati su un'istruttoria insufficiente, poiché non avevano esaminato puntualmente la rilevanza delle missioni svolte in teatri operativi pericolosi, delle condizioni ambientali e delle misure di protezione. Ha richiamato il principio secondo cui il nesso eziologico può essere dimostrato anche in termini probabilistici e statistici e, alla luce della sentenza dell'Adunanza plenaria n. 15 del 7 ottobre 2025, ha affermato che il servizio svolto in specifiche condizioni ambientali o operative integra un rischio professionale specifico. Il militare deve provare l'effettivo svolgimento del servizio in tali contesti, l'esposizione a condizioni di rischio e la natura della patologia; spetta invece all'Amministrazione dimostrare una specifica genesi extra-lavorativa della malattia. La Sezione ha disposto una verificazione presso i Dipartimenti di Endocrinologia e Cardiologia di un'Università statale, da svolgersi entro 45 giorni, nel contraddittorio delle parti, applicando il criterio del più probabile che non. La relazione dovrà essere trasmessa al ricorrente, che potrà presentare osservazioni e controdeduzioni, e successivamente alla Sezione insieme a una relazione integrativa. L'emanazione del parere è stata sospesa e la trattazione rinviata al secondo trimestre del 2026.

Osservazioni

Primo motivo - Carenza di istruttoria e motivazione

Il parere del Comitato di verifica e il decreto ministeriale non hanno adeguatamente approfondito le specifiche condizioni ambientali e operative nelle quali il ricorrente ha prestato servizio, né hanno valutato l'esposizione a polveri e altri fattori nocivi, le concrete attività svolte e le misure di protezione eventualmente approntate.

Secondo motivo - Applicazione degli artt. 603 del d.lgs. 66/2010 e 1078 del d.P.R. 90/2010

In presenza di servizio prestato in missioni e teatri operativi caratterizzati da condizioni ambientali o operative straordinarie, l'Amministrazione non può escludere il nesso causale sulla sola base dell'assenza di studi scientifici certi o universalmente validi. Deve svolgere un'approfondita istruttoria e, per superare il criterio probabilistico, dimostrare una specifica genesi extra-lavorativa della patologia.

Incombente istruttorio

È stata disposta una verificazione presso i Dipartimenti di Endocrinologia e Cardiologia dell'Università statale indicata in epigrafe, sulla base della documentazione già acquisita e di quella esaminata dagli organi medico-legali, per accertare secondo il criterio del più probabile che non la dipendenza delle infermità da causa di servizio.

Contraddittorio nella verificazione

La visita dovrà svolgersi nel contraddittorio delle parti. Il ricorrente e l'Amministrazione potranno partecipare tramite propri rappresentanti e medici di fiducia; il ricorrente potrà inoltre formulare osservazioni e controdeduzioni sulla relazione di verificazione.

Norme richiamate

art. 11 d.P.R. 1199/1971
La disposizione è richiamata quale base del deposito diretto del ricorso straordinario presso il Consiglio di Stato.
art. 603 d.lgs. 66/2010
rischio professionale specifico
La norma è interpretata, insieme all'art. 1078 del d.P.R. 90/2010, nel senso che il servizio militare svolto in determinate condizioni ambientali o operative può integrare uno specifico rischio professionale, con conseguente riparto dell'onere probatorio.
art. 11 d.P.R. 461/2001
È richiamato dal ricorrente in relazione alla disciplina del procedimento di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio.
art. 1078 d.P.R. 90/2010
condizioni comunque implicanti l’esistenza o il sopravvenire di circostanze straordinarie o fatti di servizio che, anche per effetto di successivi riscontri, hanno esposto il personale militare e civile a maggiori rischi o fatiche, in rapporto alle ordinarie condizioni di svolgimento dei compiti di istituto
La disposizione tipizza le condizioni ambientali o operative idonee a integrare il rischio professionale specifico, includendo circostanze straordinarie o fatti di servizio che espongano il personale a maggiori rischi o fatiche rispetto alle condizioni ordinarie.
d.P.R. 29 ottobre 2001, n. 461
Il sistema di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio e dell'equo indennizzo deve essere applicato, nei casi di rischio professionale specifico, secondo un criterio probabilistico e con onere dell'Amministrazione di fornire la prova contraria.
sentenza Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 7 ottobre 2025, n. 15
il legislatore ha individuato un ‘rischio professionale specifico’ nel servizio svolto nelle descritte condizioni ambientali o operative
La sentenza chiarisce il riparto dell'onere probatorio nei casi di patologie insorte dopo servizi svolti in missioni, poligoni o altri contesti caratterizzati da condizioni ambientali o operative rischiose.
sentenza Consiglio di Stato, Sez. II, 4 settembre 2024, n. 7386
La correlazione eziologica può essere accertata anche sulla base di dimostrazioni probabilistiche e statistiche, senza necessità di una certezza scientifica assoluta.
sentenza Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 novembre 2020, n. 7560
Conferma l'ammissibilità dell'accertamento del nesso causale mediante criteri probabilistici e statistici.
art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003
È richiamato quale presupposto per l'oscuramento delle generalità e dei dati idonei a rivelare lo stato di salute.
art. 9, paragrafi 1 e 4, regolamento (UE) 2016/679
È richiamato a tutela dei dati relativi alla salute contenuti nel parere.
art. 2-septies d.lgs. 196/2003
È richiamato quale ulteriore base normativa per l'oscuramento dei dati sanitari.

Massime di principio

Quando un militare dimostri di avere prestato servizio in missioni o contesti caratterizzati da condizioni ambientali o operative straordinarie e da un rischio professionale specifico, l'accertamento della dipendenza della patologia da causa di servizio non richiede la prova di una certezza scientifica assoluta del nesso causale.
La correlazione eziologica tra servizio rischioso e infermità può essere accertata secondo il criterio del più probabile che non, anche mediante elementi statistici e probabilistici.
Nei casi riconducibili al rischio professionale specifico, il militare deve provare lo svolgimento del servizio in condizioni tipizzate di rischio, l'esposizione alle relative condizioni ambientali o operative e l'insorgenza di una patologia coerente con tale rischio; spetta invece all'Amministrazione dimostrare una specifica genesi extra-lavorativa della patologia.
Il parere del Comitato di verifica per le cause di servizio è viziato per eccesso di potere quando esclude il nesso causale limitandosi a richiamare l'assenza di studi scientifici certi, senza esaminare le concrete condizioni di servizio, l'esposizione individuale e le misure di protezione adottate.
In presenza di una contestazione adeguatamente documentata delle condizioni operative e ambientali, l'Amministrazione deve svolgere un'istruttoria specifica sulle attività concretamente svolte, sui fattori nocivi, sulla durata dell'esposizione e sulle misure di tutela della salute, motivando puntualmente l'eventuale esclusione del nesso causale.

Diniego di riconoscimento della causa di servizio per patologia insorta dopo missioni operative

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da un militare dell'Esercito Italiano contro il Ministero della difesa, avente a oggetto il diniego del riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell'iperprolattinemia in microadenoma ipofisario. La Sezione ha sospeso l'emanazione del parere definitivo e ha disposto una verificazione medico-legale, rinviando la trattazione al secondo trimestre del 2026.

Premesse e vicenda amministrativa

Il ricorrente ha riferito di avere svolto, nel corso della propria carriera, numerose missioni estere e attività operative o post-belliche, anche in aree caratterizzate da condizioni ambientali degradate e potenzialmente nocive. Ha dedotto l'esposizione a polveri sollevate dagli elicotteri, l'assenza di dispositivi di protezione individuale, attività di bonifica di bossoli e recupero di fili di missili, nonché la frequentazione di poligoni e aree operative.

A seguito della diagnosi di iperprolattinemia in microadenoma ipofisario, oltre ad altre infermità, il militare ha presentato domanda di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio. La Commissione medico ospedaliera aveva ritenuto le infermità non stabilizzate. Il Comitato di verifica per le cause di servizio ha espresso parere negativo, osservando in sintesi che la neoformazione ipofisaria è generalmente sporadica e solo raramente riconducibile a fattori familiari o genetici. Il Ministero ha quindi adottato il decreto di diniego impugnato.

Motivi del ricorso

Il ricorrente ha dedotto due motivi. Il primo riguarda l'eccesso di potere per carenza di istruttoria, erronea valutazione dei presupposti, travisamento, carenza di motivazione e illogicità, oltre alla violazione dell'art. 603 del d.lgs. 66/2010 e dell'art. 11 del d.P.R. 461/2001. Il secondo censura la violazione dell'art. 1078 del d.P.R. 90/2010 e l'ulteriore carenza di istruttoria.

Valutazione del Consiglio di Stato

La Sezione ha ritenuto rispettato il contraddittorio, ma ha rilevato che il decreto ministeriale e il parere del Comitato di verifica non hanno adeguatamente esaminato le concrete condizioni di servizio del ricorrente. In particolare, non risultano approfonditi la natura delle missioni, i rischi ambientali specifici, la durata e le modalità dell'esposizione, le attività svolte nei pressi dei velivoli e nei poligoni, nonché le misure di protezione concretamente predisposte.

La relazione ministeriale è stata ritenuta apodittica e generica, nella parte in cui ha escluso l'applicazione del criterio del più probabile che non e ha posto a carico del ricorrente la prova di una specifica genesi lavorativa della patologia.

Rischio professionale specifico e criterio probabilistico

La Sezione ha richiamato l'indirizzo secondo cui l'assenza di un dato scientifico universalmente valido, capace di dimostrare un rapporto diretto tra l'impiego in contesti contaminati o pericolosi e una specifica patologia, non impedisce l'accertamento del nesso causale. La correlazione eziologica può essere dimostrata mediante elementi probabilistici e statistici.

È stata inoltre richiamata la sentenza dell'Adunanza plenaria n. 15 del 7 ottobre 2025, secondo cui il legislatore ha individuato un rischio professionale specifico nel servizio prestato in condizioni ambientali o operative straordinarie, comprese quelle definite dall'art. 1078, lett. d), del d.P.R. 90/2010. In tale sistema, il militare deve dimostrare di avere prestato servizio in uno dei contesti di rischio previsti, in condizioni concretamente idonee ad aumentare il rischio di malattia, e che la patologia successivamente insorta sia coerente con quel rischio. L'Amministrazione deve invece fornire la prova di una specifica genesi extra-lavorativa.

Secondo la Sezione, non è quindi sufficiente escludere la causa di servizio sulla base della mancanza di studi scientifici che dimostrino con certezza o con elevato grado di credibilità razionale il rapporto causale. Un simile approccio determina un vizio di eccesso di potere.

Verificazione disposta

Per acquisire gli elementi necessari alla decisione, la Sezione ha disposto che il Ministero sottoponga il ricorrente a verificazione presso i Dipartimenti di Endocrinologia e Cardiologia della Facoltà di Medicina e Chirurgia dell'Università statale indicata nel parere.

La verificazione dovrà:

esaminare tutta la documentazione in atti e quella valutata dalla Commissione medico ospedaliera e dal Comitato di verifica;
accertare, secondo il criterio del più probabile che non, la dipendenza delle infermità da causa di servizio;
svolgersi entro 45 giorni dalla comunicazione del parere;
garantire il contraddittorio, consentendo la partecipazione di rappresentanti dell'Amministrazione e del ricorrente, anche tramite medici di fiducia;
essere trasmessa al ricorrente entro dieci giorni dal ricevimento da parte dell'Amministrazione;
consentire al ricorrente di presentare osservazioni e controdeduzioni entro i successivi quindici giorni;
essere trasmessa alla Sezione, insieme alle eventuali osservazioni e a una relazione integrativa dell'Amministrazione, entro i successivi venti giorni.

Esito interlocutorio

Il Consiglio di Stato non ha definito nel merito il ricorso. Ha disposto gli incombenti istruttori, sospeso l'emanazione del parere e rinviato la trattazione a un'adunanza da fissarsi nel secondo trimestre del 2026.

Il parere dispone inoltre l'oscuramento delle generalità e di ogni dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle persone citate, sulla base dell'art. 52 del d.lgs. 196/2003, dell'art. 9 del regolamento (UE) 2016/679 e dell'art. 2-septies del d.lgs. 196/2003.

Come è indicizzato

MaterieCausa di servizio ed equo indennizzoRicorso straordinario al Presidente della RepubblicaIstruttoria processuale

RamiForze armate e forze di poliziaProcesso amministrativoResponsabilità della pubblica amministrazione

IstitutiDifetto di istruttoriaDifetto di motivazioneOnere della prova e principio dispositivoDiscrezionalità amministrativa e tecnica

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La sintesi è generata dall'AI di Trovanorma a partire dal testo pubblicato da Giustizia amministrativa, ha finalità informative e non sostituisce la lettura del documento né un parere professionale: fa fede il testo ufficiale.

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