Sentenza n. 2711/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento con cui il GSE aveva rigettato sessantacinque richieste di verifica e certificazione relative a interventi di efficientamento energetico. Il rigetto era motivato dalla mancata produzione dei documenti di identità dei clienti partecipanti e, per alcuni interventi, dalla presenza di un’indicazione digitale relativa alla dichiarazione di conformità della caldaia, ritenuta apposta sul documento originale nonostante ne fosse stata dichiarata l’assenza. L’appellante deduceva che tali documenti non erano richiesti dalla disciplina vigente al momento della presentazione delle richieste, costituita dal d.m. 28 dicembre 2012, dalle Linee Guida EEN 9/11 e dalle schede tecniche applicabili, e che erano stati indicati soltanto nei Chiarimenti Operativi pubblicati il 17 marzo 2017. Sosteneva inoltre che il d.m. 11 gennaio 2017 non fosse applicabile ratione temporis, poiché le richieste avevano raggiunto la soglia minima di progetto prima della sua entrata in vigore e rientravano nel regime transitorio previsto dall’art. 16, comma 1, del medesimo decreto. Deduceva, infine, l’erronea applicazione da parte del TAR dei principi relativi ai procedimenti di verifica e controllo, nonché vizi di istruttoria e motivazione del provvedimento di rigetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado annullando il provvedimento di rigetto. Il Collegio ha riconosciuto che il GSE dispone del potere di svolgere approfondimenti istruttori e di richiedere documentazione ulteriore rispetto a quella inizialmente trasmessa, quando ciò sia necessario per verificare la veridicità e l’attendibilità delle dichiarazioni rese. Tuttavia, tale potere non consente di negare l’incentivo esclusivamente perché il richiedente non ha prodotto documenti o dimostrato requisiti non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione della richiesta. Le richieste erano soggette al precedente regime del d.m. 28 dicembre 2012, in forza della disciplina transitoria dell’art. 16, comma 1, del d.m. 11 gennaio 2017; tale circostanza, allegata dalla società, non era stata contestata dal GSE. L’art. 13 delle Linee Guida EEN 9/11 non contemplava i documenti la cui mancanza era stata posta a fondamento del rigetto. Il GSE, inoltre, non aveva chiarito neppure nel corso del giudizio per quali ragioni la documentazione prodotta fosse insufficiente, limitandosi a un incongruo richiamo al d.m. 11 gennaio 2017. Il diniego risultava pertanto viziato da difetto di istruttoria e di motivazione, oltre che contrario ai principi di collaborazione, buona fede, tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità delle regole amministrative. L’annullamento impone al GSE di riesaminare le richieste nel rispetto dei principi enunciati. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la relativa novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  principi di collaborazione e buona fede

  L’amministrazione deve esercitare i propri poteri nel rispetto dei principi di collaborazione e buona fede; tali principi ostano al diniego fondato esclusivamente su obblighi documentali non previsti al momento della presentazione dell’istanza.

• art. 16, comma 1, d.m. 11 gennaio 2017

  regime transitorio per i progetti già approvati o che avessero raggiunto la soglia minima di progetto, con possibilità di rendicontazione entro centottanta giorni dall’entrata in vigore del decreto

  La disposizione transitoria mantiene l’applicazione del d.m. 28 dicembre 2012, a determinate condizioni, per i progetti già approvati o che avessero raggiunto la soglia minima di progetto prima dell’entrata in vigore del nuovo decreto.

• d.m. 28 dicembre 2012

  regime normativo applicabile alle richieste oggetto di causa

  Le richieste soggette al regime transitorio devono essere valutate secondo la disciplina vigente al momento della loro presentazione e non sulla base di requisiti documentali successivamente introdotti.

• art. 13 delibera EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  Documentazione da trasmettere per le verifiche e le certificazioni

  La disposizione non contemplava, tra i documenti da trasmettere e conservare, i documenti di identità dei clienti partecipanti e la dichiarazione di conformità della caldaia posti dal GSE a fondamento del rigetto.

Massime di principio

• Il gestore di un meccanismo di incentivazione pubblica può svolgere approfondimenti istruttori e chiedere documentazione ulteriore rispetto a quella trasmessa con l’istanza, quando ciò sia necessario per verificare la veridicità e l’attendibilità delle dichiarazioni rese.
• Il diniego di un incentivo non può essere fondato esclusivamente sulla mancata produzione di documenti o sulla mancata dimostrazione di requisiti che non erano previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione della richiesta, se il richiedente ha adempiuto agli obblighi allora applicabili.
• L’introduzione successiva di chiarimenti operativi non può produrre retroattivamente nuovi obblighi documentali sfavorevoli per il privato, poiché l’azione amministrativa deve essere regolata da norme conoscibili, prevedibili, tipiche e tassative, senza effetti a sorpresa.
• Il provvedimento di diniego fondato su documentazione non prevista dalla disciplina ratione temporis è illegittimo per difetto di istruttoria e di motivazione quando l’amministrazione non chiarisca le ragioni per cui la documentazione effettivamente trasmessa sarebbe insufficiente.
• In presenza di una disciplina transitoria che mantiene applicabile il precedente regime normativo ai progetti già approvati o che abbiano raggiunto la soglia minima prevista, l’amministrazione deve valutare la richiesta secondo tale regime e non secondo requisiti introdotti dalla disciplina successiva.

Come è indicizzato