Corte di giustizia, Sentenza C-598/22

Articolo 49 TFUE e acquisizione gratuita delle opere non amovibili su demanio marittimo

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano in una controversia tra una società concessionaria di uno stabilimento balneare e il Comune di Rosignano Marittimo. Il tema centrale è la compatibilità con il diritto dell’Unione della norma italiana che, alla scadenza della concessione demaniale, comporta l’acquisizione gratuita allo Stato delle opere non amovibili realizzate dal concessionario, anche in caso di rinnovo della concessione.

Fatti e procedimento principale

La SIIB gestiva da decenni uno stabilimento balneare su area demaniale marittima. Il Comune aveva dapprima qualificato alcune opere come pertinenze del demanio e poi revocato tale qualificazione, sostenendo che esse fossero già state acquisite allo Stato alla scadenza della precedente concessione. In seguito aveva applicato canoni demaniali maggiorati, ritenendo che i beni fossero ormai parte del demanio pubblico. La società ha impugnato tali atti, ma il TAR Toscana ha respinto i ricorsi. In appello, il Consiglio di Stato ha chiesto alla Corte se la disciplina nazionale fosse compatibile con gli articoli 49 e 56 TFUE e con i principi ricavabili dalla sentenza Laezza.

Normativa rilevante

La Corte richiama:

• l’articolo 49 TFUE sulla libertà di stabilimento;
• l’articolo 56 TFUE sulla libera prestazione dei servizi, poi escluso come parametro applicabile in favore dell’articolo 49 TFUE;
• l’articolo 57 TFUE, che delimita l’ambito della libera prestazione dei servizi;
• la direttiva 2006/123/CE, dichiarata inapplicabile ratione temporis alla controversia;
• l’articolo 49 del codice della navigazione, che stabilisce l’acquisizione allo Stato delle opere non amovibili alla cessazione della concessione, salvo pattuizione diversa;
• l’articolo 1, comma 251, della legge n. 296 del 2006, relativo al canone maggiorato;
• l’articolo 17 della Carta, evocato dalla parte istante ma non oggetto del rinvio.

Ricevibilità e delimitazione del sindacato

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dal governo italiano. Richiama la presunzione di rilevanza delle questioni pregiudiziali e osserva che il giudice del rinvio ha chiarito l’interesse concreto della SIIB a contestare l’incameramento, poiché esso incide sull’entità del canone. La Corte precisa anche che, poiché la concessione demaniale implica un insediamento stabile e duraturo nel territorio dello Stato membro ospitante, la situazione rientra nell’articolo 49 TFUE e non nell’articolo 56 TFUE. La direttiva 2006/123/CE è esclusa per ragioni temporali.

Ragionamento della Corte

La Corte afferma che una restrizione alla libertà di stabilimento sussiste solo se la misura nazionale vieta, ostacola o rende meno attraente l’esercizio di tale libertà in modo diretto e sufficientemente concreto. Nel caso di specie, l’articolo 49 del codice della navigazione:

• si applica indistintamente a tutti gli operatori;
• non disciplina le condizioni di accesso o di stabilimento in quanto tali;
• si limita a trarre le conseguenze del principio di inalienabilità del demanio pubblico;
• riflette la natura precaria e revocabile dell’occupazione demaniale.

La Corte sottolinea inoltre che la norma consente espressamente una diversa pattuizione nell’atto di concessione. Ciò evidenzia la dimensione contrattuale e consensuale del rapporto concessorio, escludendo che l’acquisizione gratuita configuri una cessione forzosa comparabile a una sanzione.

Quanto alla circostanza che si tratti di rinnovo e non di prima concessione, la Corte ritiene che ciò sia irrilevante: il rinnovo dà luogo a un nuovo titolo di occupazione, non alla prosecuzione del precedente, e ciò è coerente con l’esigenza di procedure concorrenziali tra tutti i candidati.

Distinzione dalla sentenza Laezza

La Corte esclude che i principi della sentenza Laezza possano mutare l’esito della causa. In quella vicenda i concessionari erano proprietari di beni impiegati nell’attività economica e la cessione gratuita era imposta unilateralmente come misura assimilabile a una sanzione. Qui, invece, i beni realizzati sul demanio sono costruiti su area pubblica in un contesto regolato dal titolo concessorio, nel quale è già contemplata la regola dell’acquisizione gratuita salvo diverso accordo.

Decisione

La Corte dichiara che l’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che non osta a una norma nazionale secondo la quale, alla scadenza di una concessione per l’occupazione del demanio pubblico e salvo diversa pattuizione nell’atto di concessione, il concessionario deve cedere immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo le opere non amovibili realizzate nell’area concessa, anche se la concessione è rinnovata. La Corte precisa che le spese del procedimento principale spetta al giudice nazionale regolarle, mentre le spese dei partecipanti alla fase dinanzi alla Corte non sono rifondibili.

Principio affermato

La disciplina nazionale dell’incameramento gratuito delle opere non amovibili su demanio pubblico, prevista ex lege ma derogabile contrattualmente, non costituisce di per sé una restrizione vietata alla libertà di stabilimento, poiché opera in un quadro concessorio precario, uniforme per tutti gli operatori e non idoneo, per effetti diretti e concreti, a ostacolare l’accesso al mercato.