Corte di giustizia, Sentenza C-601/22

Rinvio pregiudiziale sul lupo e sulle deroghe alla direttiva habitat

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Landesverwaltungsgericht Tirol in una controversia tra associazioni ambientaliste e animaliste, da un lato, e il Governo del Land Tirolo, dall’altro, relativa all’autorizzazione al prelievo di un lupo identificato come 158MATK. La Corte interpreta la direttiva 92/43/CEE sulla conservazione degli habitat naturali e della flora e fauna selvatiche, con particolare riguardo al regime di rigorosa tutela del lupo e alle condizioni per le deroghe nazionali.

Fatti e procedimento principale

Nel Land Tirolo un lupo aveva predato circa 20 pecore in pascoli non protetti. Un comitato di esperti aveva raccomandato il prelievo dell’esemplare, ritenendolo un pericolo immediato per gli animali al pascolo e osservando che i pascoli non potevano essere protetti. Il Governo tirolese aveva quindi adottato un regolamento e una decisione che autorizzavano il prelievo del lupo 158MATK, motivandoli con il rischio di danni diretti, indiretti e futuri, con l’assenza di alternative valide e con l’affermazione che la deroga non avrebbe compromesso lo stato di conservazione della specie.

Normativa rilevante

La Corte richiama:

• l’articolo 1, lettera i), della direttiva 92/43/CEE, che definisce lo "stato di conservazione soddisfacente";
• l’articolo 2, paragrafi 1, 2 e 3, che fissano gli obiettivi della direttiva e il rilievo delle esigenze economiche, sociali, culturali e delle peculiarità regionali e locali;
• l’articolo 12, paragrafo 1, che impone un regime di rigorosa tutela per le specie dell’allegato IV;
• l’articolo 16, paragrafo 1, che consente deroghe solo in assenza di altra soluzione valida e purché la deroga non pregiudichi il mantenimento di uno stato di conservazione soddisfacente;
• l’articolo 19, paragrafo 2, relativo all’adeguamento dell’allegato IV al progresso tecnico e scientifico;
• l’allegato IV, che include il canis lupus con alcune esclusioni territoriali;
• l’articolo 4, paragrafo 2, TUE, evocato dal giudice del rinvio sul principio di uguaglianza degli Stati membri;
• l’articolo 191, paragrafo 2, TFUE, richiamato per il principio di precauzione.

Prima questione: validità dell’articolo 12 e dell’allegato IV

Il giudice austriaco dubitava della validità del regime di rigorosa tutela del lupo, sostenendo che l’esclusione di alcune popolazioni di altri Stati membri e la mancata esclusione della popolazione austriaca violassero la parità di trattamento.

La Corte ha respinto la censura. Ha osservato che la validità di un atto dell’Unione si valuta alla luce degli elementi disponibili al momento della sua adozione e che l’Austria, al momento dell’adesione, non aveva contestato l’iscrizione della propria popolazione di lupo nell’allegato IV. Inoltre, il fatto che la popolazione di lupi in Austria sia successivamente migliorata non rende invalida la direttiva: la tutela serve proprio anche a mantenere, e non solo a raggiungere, uno stato di conservazione soddisfacente.

La Corte ha anche rilevato che l’eventuale inerzia del legislatore dell’Unione nell’aggiornare l’allegato IV ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 2, non può essere fatta valere in un rinvio pregiudiziale di validità, ma al più in un diverso contenzioso per carenza ai sensi dell’articolo 265 TFUE. Conclude quindi che l’esame della prima questione non ha rivelato alcun elemento tale da inficiare la validità dell’articolo 12, paragrafo 1, in combinato disposto con l’allegato IV.

Seconda questione: scala geografica dello stato di conservazione

Il giudice del rinvio chiedeva se lo stato di conservazione debba essere valutato solo a livello del territorio nazionale o anche a livello di una regione biogeografica transfrontaliera più ampia.

La Corte afferma che la valutazione, per l’applicazione dell’articolo 16, paragrafo 1, deve essere condotta anzitutto a livello locale e nazionale. Solo se lo stato di conservazione è soddisfacente a quel livello, e nei limiti in cui i dati lo consentano, può essere considerato anche il livello transfrontaliero o biogeografico. Questa impostazione evita che una situazione sfavorevole in uno Stato membro venga mascherata da dati positivi su aree più ampie. La Corte richiama la propria giurisprudenza in materia, in particolare Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, e il principio di precauzione.

Di conseguenza, il giudice nazionale dovrà verificare, nel caso concreto, se la popolazione di lupi presenti nel Land Tirolo e in Austria sia in stato di conservazione soddisfacente, e solo successivamente, se del caso, anche su base transfrontaliera.

Terza questione: nozione di "grave danno"

La terza questione riguardava la possibilità di considerare, ai fini dell’articolo 16, paragrafo 1, lettera b), danni economici indiretti futuri non imputabili al singolo lupo, come l’abbandono di aziende, l’imboschimento o la perdita di attrattiva turistica del paesaggio.

La Corte risponde negativamente. La deroga per prevenire "gravi danni" richiede sì che il danno non si sia ancora verificato, purché sia sufficientemente probabile; tuttavia il danno futuro non deve essere puramente ipotetico e deve essere, almeno in larga parte, attribuibile alla specie o all’esemplare oggetto della deroga. Danni macroeconomici, indiretti, a lungo termine, non collegati causalmente al singolo lupo, non rientrano nella nozione di "grave danno". In caso contrario verrebbe meno il necessario nesso di causalità tra la deroga e il danno da prevenire.

Quarta questione: altra soluzione valida e costi economici

Il giudice del rinvio chiedeva se, nel valutare l’esistenza di un’"altra soluzione valida", si dovessero considerare solo elementi tecnici o anche i costi economici delle misure alternative, come recinzioni, cani da guardiania o accompagnamento delle greggi.

La Corte afferma che la verifica dell’assenza di un’alternativa valida è un’espressione del principio di proporzionalità e impone una valutazione complessiva delle opzioni disponibili alla luce delle migliori conoscenze scientifiche e tecniche. Le autorità nazionali devono considerare anche le implicazioni economiche, ma queste non possono essere decisive: una misura non letale non può essere scartata solo perché costosa. I costi vanno ponderati con l’obiettivo di mantenere o ripristinare uno stato di conservazione soddisfacente della specie e con il costo ecologico del prelievo dell’esemplare.

Dispositivo

La Corte:

• dichiara che la prima questione non ha rivelato alcun elemento idoneo a inficiare la validità dell’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva Habitat, in combinato disposto con l’allegato IV;
• interpreta l’articolo 16, paragrafo 1, nel senso che la valutazione dello stato di conservazione può estendersi al livello biogeografico transfrontaliero solo dopo aver verificato la compatibilità della deroga con lo stato di conservazione locale e nazionale;
• esclude che la nozione di "grave danno" comprenda danni indiretti futuri non imputabili al singolo esemplare;
• precisa che, nell’esame dell’assenza di un’altra soluzione valida, i costi economici devono essere considerati ma non sono determinanti, dovendo essere bilanciati con la tutela della specie.

Principi pratici per il professionista

La sentenza rafforza l’idea che le deroghe all’abbattimento del lupo siano eccezioni strettamente controllate, motivate e sorrette da dati scientifici. Per amministrazioni e operatori, ciò significa che:

• la base territoriale della valutazione è prima di tutto locale e nazionale;
• i danni economici invocabili devono essere concreti e causalmente collegati all’esemplare interessato;
• le soluzioni alternative non letali vanno analizzate seriamente anche quando comportino costi elevati;
• il regime di protezione del lupo non viene meno per il solo fatto che la specie sia migliorata in un determinato territorio.