Tribunale, Sentenza T-509/21

Decisione della Commissione che nega a IMG lo status di organizzazione internazionale ai fini della gestione indiretta del bilancio UE

La sentenza riguarda un ricorso diretto proposto dall’International Management Group (IMG) contro la decisione della Commissione dell’8 giugno 2021, adottata dopo il contenzioso concluso con la sentenza della Corte del 31 gennaio 2019 e con quella del 22 settembre 2022. IMG chiedeva l’annullamento della decisione e il risarcimento dei danni asseritamente subiti per la mancata conferma del proprio status di organizzazione internazionale.

Fatti e procedimento

IMG, creato nel 1994 nel contesto della ricostruzione della Bosnia-Erzegovina, era stato coinvolto in un programma UE in gestione congiunta. Dopo un’indagine OLAF, la Commissione aveva adottato nel 2014 e nel 2015 decisioni sfavorevoli sul suo status; tali decisioni erano state poi annullate dalla Corte nel 2019. A seguito di ciò, la Commissione ha avviato una nuova istruttoria, ha consultato numerosi Stati e, con la decisione impugnata, ha concluso che IMG non dimostrava di essere un’organizzazione internazionale ai sensi della normativa finanziaria dell’Unione.

Ricevibilità e questioni preliminari

Il Tribunale ha innanzitutto respinto l’eccezione relativa all’irregolarità del mandato degli avvocati di IMG, ritenendo la contestazione della Commissione priva di indizi sufficientemente concreti e precisi. Ha invece dichiarato irricevibili un allegato contenente un parere del servizio giuridico della Commissione, non autorizzato alla divulgazione, e un’attestazione prodotta tardivamente in replica.

Motivazione della decisione impugnata

Quanto alla motivazione, il Tribunale ha ritenuto che la decisione dell’8 giugno 2021, letta insieme alla “valutazione finale” allegata, esplicitasse in modo sufficiente le ragioni di fatto e di diritto del diniego. In particolare, la Commissione aveva spiegato perché riteneva necessaria una rivalutazione completa dello status di IMG dopo la sentenza del 2019, quali regole finanziarie applicabili avesse considerato e perché, alla luce delle risposte degli Stati consultati e dei documenti disponibili, non fosse possibile concludere con sufficiente certezza giuridica per la sussistenza dello status di organizzazione internazionale.

Articolo 266 TFUE, cosa giudicata e irretroattività

Il Tribunale ha escluso che l’articolo 266 TFUE imponesse alla Commissione di riconoscere automaticamente e retroattivamente lo status di organizzazione internazionale a IMG. In esecuzione della sentenza di annullamento, l’istituzione poteva adottare misure procedurali e, se del caso, un nuovo atto sostitutivo, purché non inficiato dagli stessi vizi della decisione annullata. Parimenti, la nuova decisione non violava l’autorità di cosa giudicata della sentenza del 31 gennaio 2019, poiché si fondava su elementi e motivi diversi da quelli censurati in quel giudizio. La retroattività della decisione è stata ritenuta eccezionalmente ammissibile, perché volta a porre rimedio all’illegittimità precedentemente accertata e a evitare un vuoto giuridico, senza ledere un legittimo affidamento tutelabile.

Buona fede, nemo auditur e certezza del diritto

Le censure fondate sulla buona fede e sull’adagio "nemo auditur propriam turpitudinem allegans" sono state respinte anche per difetto di sufficiente specificità. Quanto alla certezza del diritto, il Tribunale ha affermato che non vi era alcuna applicazione imprevedibile o incerta della normativa finanziaria: la Commissione si è limitata ad applicare le norme vigenti nei diversi periodi considerati, senza introdurre nuove regole sostanziali. La consultazione degli Stati membri o presunti tali è stata considerata coerente con l’obbligo della Commissione di verificare con diligenza che il soggetto incaricato dell’esecuzione del bilancio possedesse effettivamente i requisiti richiesti.

Definizione di organizzazione internazionale e accordo internazionale

Il Tribunale ha ricostruito la nozione di "organizzazione internazionale" alla luce del diritto internazionale pubblico, in particolare della Convenzione di Vienna del 1969 e del progetto di articoli della CDI. Ha precisato che, per la normativa finanziaria UE, l’organizzazione internazionale deve essere istituita da un accordo internazionale e deve possedere una propria personalità giuridica internazionale, con una struttura autonoma e competenze conferite dagli Stati fondatori. Tale nozione va interpretata restrittivamente, poiché incide sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

Identificazione dei membri di IMG

Sul punto dei membri di IMG, il Tribunale ha respinto la tesi secondo cui tutti i partecipanti alla fondazione, tutti i contributori o tutti i membri del gruppo governativo di sostegno dovessero essere considerati automaticamente membri. Secondo il giudice, lo statuto di IMG distingueva tra partecipazione alla fondazione e adesione al comitato direttivo/comitato permanente, e solo gli Stati e le organizzazioni internazionali effettivamente ammessi a tale organo e ancora membri alla data rilevante potevano essere considerati membri dell’entità. Le prese di posizione di Belgio e Austria non sono state ritenute idonee a mutare tale conclusione.

Risoluzione del 25 novembre 1994 e prassi successiva

Il Tribunale ha però accolto, in parte, le censure di diritto relative alla qualificazione della risoluzione del 25 novembre 1994. Ha stabilito che la Commissione aveva errato nel considerarla una mera dichiarazione politica: il documento conteneva infatti almeno un impegno giuridicamente vincolante per i firmatari. Ha inoltre ritenuto errato pretendere, in modo rigido, prova dei pieni poteri o di strumenti di ratifica in assenza di piena applicazione dell’articolo 7 della Convenzione di Vienna, osservando però che tali errori non erano di per sé sufficienti a travolgere la decisione impugnata. La stessa conclusione vale per la censura relativa alla prassi successiva: lo statuto originario e quello del 2012 non dimostravano un riconoscimento chiaro e unanime, da parte di tutti i firmatari o dei membri di IMG, dello status di organizzazione internazionale.

Accordi sulla sede, Unione europea e altri Stati

Le censure che valorizzavano gli accordi sulla sede conclusi da IMG con alcuni Stati sono state respinte: il fatto che Stati non membri avessero trattato IMG come organizzazione internazionale non bastava a imporre alla Commissione il riconoscimento di tale status ai fini della gestione indiretta. Quanto all’Unione europea, il Tribunale ha rilevato che la Commissione non faceva più parte del comitato direttivo di IMG dal 20 maggio 2003, sicché non poteva essere considerata membro nel periodo rilevante.

Diligenza e imparzialità

Le doglianze sulla violazione dell’obbligo di diligenza sono state respinte perché sostanzialmente coincidenti con le censure di errore manifesto di valutazione, già rigettate. Quanto all’imparzialità, il Tribunale ha ritenuto che le domande rivolte dalla Commissione agli Stati consultati fossero pertinenti e non rivelassero pregiudizio; neppure gli scambi con alcuni Stati, inclusa la sollecitazione a formulare risposte più chiare, sono stati considerati indice di parzialità.

Domanda risarcitoria

La domanda di risarcimento è stata respinta. Per il preteso ritardo nella procedura, il Tribunale ha ritenuto che il tempo impiegato dalla Commissione non fosse irragionevole, tenuto conto della complessità della vicenda e del comportamento non collaborativo di IMG. Per i danni finanziari e morali asseritamente causati dalla decisione impugnata, mancava comunque il presupposto di un’illegittimità idonea a fondare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, oltre alla prova di un nesso causale diretto e certo.

Dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso e ha disposto che ciascuna parte sopporti le proprie spese, rilevando in via equitativa che un errore di diritto della Commissione nella motivazione aveva potuto indurre IMG ad agire in giudizio.