Sentenza n. 14339/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto, ai sensi della direttiva 2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE e recepita in Italia, il riconoscimento dell'attestato spagnolo “Master en Educacion Especial + 60 ECTS”, rilasciato da un istituto europeo di studi aziendali in collaborazione con un'università spagnola, ai fini della specializzazione sul sostegno nella scuola secondaria di primo e secondo grado. L'Amministrazione ha respinto l'istanza ritenendo che il titolo fosse espressamente qualificato come non ufficiale, non valido ai fini dell'insegnamento in Spagna e già oggetto di parere non favorevole al riconoscimento. La ricorrente ha dedotto eccesso di potere, carenza di motivazione, travisamento dei fatti ed errata qualificazione del titolo; manifesta irragionevolezza e omessa valutazione della mera equivalenza tra il percorso estero e quello italiano, nonché violazione dell'art. 22 del d.lgs. n. 206/2007 per non avere l'Amministrazione disposto misure compensative in presenza di eventuali divergenze formative; infine, ha dedotto la violazione dei principi derivanti dalla direttiva 2005/36/CE, dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea e dall'Adunanza Plenaria, anche con riferimento alla professione docente. Il TAR ha rilevato che la ricorrente non aveva prodotto un'attestazione dell'autorità spagnola attestante la qualifica ai sensi della direttiva, ma ha ritenuto comunque necessario verificare il titolo e la formazione nell'ambito dei principi sulla libera circolazione dei lavoratori e sulla libertà di stabilimento, attraverso un confronto concreto tra diplomi, certificati, esperienza e requisiti nazionali.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e il diniego è stato annullato, con obbligo dell'Amministrazione di riesaminare l'istanza. Il TAR ha chiarito che il riconoscimento previsto dalla direttiva 2005/36/CE presuppone, in via ordinaria, che la qualifica consenta l'esercizio della professione nello Stato d'origine; tuttavia, anche quando la situazione non rientri direttamente nell'ambito della direttiva, le autorità nazionali devono procedere, alla luce degli artt. 45 e 49 TFUE, a una valutazione complessiva dei diplomi, certificati, altri titoli ed esperienza dell'interessato, comparando le competenze acquisite con quelle richieste dall'ordinamento italiano. La qualificazione del titolo come “proprio”, “non ufficiale” o non abilitante non è stata ritenuta ostativa in modo automatico. Richiamando l'Adunanza Plenaria n. 22/2022, il giudice ha affermato che non è necessaria l'identità tra i titoli comparati, essendo sufficiente una mera equivalenza, e che l'Amministrazione deve svolgere un'istruttoria concreta e puntuale, previa acquisizione del parere del Ministero dell'Università e della Ricerca, verificando le conoscenze, abilità e competenze acquisite e confrontando i programmi esteri con quelli del TFA italiano. In caso di corrispondenza parziale o di differenze sostanziali, l'Amministrazione può e, secondo i presupposti del caso, deve prevedere misure compensative, anche consistenti in ore aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio. Il TAR ha inoltre valorizzato il fatto che il medesimo titolo estero fosse stato ammesso a percorsi sopravvenuti di specializzazione sul sostegno previsti dal d.l. n. 71/2024 e dal decreto interministeriale n. 77/2025, ritenendo non adeguatamente spiegato perché tale formazione potesse consentire l'accesso a quei percorsi ma non potesse essere valorizzata mediante misure compensative nella procedura di riconoscimento. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• Direttiva 2005/36/CE

  fissa le regole con cui lo Stato membro ospitante riconosce, per l'accesso a una professione regolamentata e per il suo esercizio, le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri e che permettono al titolare di esercitare la stessa professione nello Stato d'origine

  Il riconoscimento presuppone ordinariamente che la qualifica conseguita nello Stato d'origine abiliti all'esercizio della professione in tale Stato; ciò non esclude, però, una valutazione comparativa fondata sui principi della libera circolazione e dello stabilimento quando la direttiva non sia direttamente applicabile.

• Direttiva 2013/55/UE

  Modifica la direttiva 2005/36/CE ed è richiamata quale base europea della domanda di riconoscimento della formazione professionale estera.

• Art. 1 d.lgs. 206/2007

  Ribadisce nell'ordinamento italiano la disciplina del riconoscimento delle qualifiche professionali conseguite in altri Stati membri.

• Art. 3 d.lgs. 206/2007

  Collega l'effetto del riconoscimento alla possibilità di accedere in Italia alla stessa professione e di esercitarla alle stesse condizioni dei cittadini italiani.

• Art. 22 d.lgs. 206/2007

  È stato invocato per sostenere l'obbligo di adottare misure compensative in presenza di divergenze tra la formazione estera e quella richiesta in Italia.

• Art. 14 Direttiva 2005/36/CE

  Consente il ricorso a misure compensative quando dal confronto tra le qualifiche emergano differenze formative rilevanti.

• Artt. 45 e 49 TFUE

  garantiscono rispettivamente la libertà di circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento

  Impongono alle autorità dello Stato ospitante di esaminare complessivamente titoli ed esperienza e di confrontarli con le conoscenze e qualifiche richieste internamente, anche al di fuori dell'ambito diretto della direttiva 2005/36/CE.

• Art. 7, commi 1 e 2, d.l. 31 maggio 2024, n. 71, convertito dalla l. 29 luglio 2024, n. 106

  Ha previsto percorsi di specializzazione sul sostegno per soggetti con formazione estera che abbiano presentato istanza di riconoscimento i cui termini di conclusione fossero scaduti alla data indicata dalla norma, previa rinuncia alla domanda di riconoscimento.

• Decreto interministeriale n. 77/2025

  È richiamato quale atto applicativo dei percorsi sopravvenuti di specializzazione sul sostegno ai quali è stato ammesso il medesimo titolo estero.

• L. n. 517/1977

  È richiamata per delineare la funzione dell'insegnante di sostegno quale docente con competenze didattiche e psico-pedagogiche finalizzate all'integrazione degli alunni con disabilità.

Massime di principio

• La qualificazione di un titolo estero come “titolo proprio”, non ufficiale o non abilitante non consente all'Amministrazione di respingere automaticamente la domanda di riconoscimento: occorre verificare in concreto le conoscenze, abilità e competenze attestate dal percorso formativo e dall'esperienza professionale dell'interessato.
• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale estera non è necessaria l'identità formale tra il titolo straniero e quello richiesto dall'ordinamento italiano; è sufficiente una valutazione di mera equivalenza, svolta mediante il confronto tra i contenuti della formazione estera e le competenze richieste in Italia.
• Quando il confronto tra la formazione estera e quella nazionale evidenzi una corrispondenza parziale o differenze sostanziali, l'Amministrazione deve valutare l'adozione di misure compensative proporzionate, anche mediante attività aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio, anziché limitarsi a negare il riconoscimento.
• Anche se il titolo non è riconosciuto nello Stato d'origine o non rientra direttamente nell'ambito della direttiva 2005/36/CE, i principi della libera circolazione dei lavoratori e della libertà di stabilimento impongono allo Stato ospitante di esaminare complessivamente titoli ed esperienza dell'interessato e di motivare puntualmente l'esito della comparazione.
• Il diniego di riconoscimento di una formazione estera è illegittimo quando non espone un'istruttoria effettiva sulle materie, competenze e abilità acquisite e non chiarisce perché le eventuali divergenze non possano essere colmate mediante misure compensative, soprattutto quando il medesimo percorso formativo sia stato ritenuto idoneo per l'accesso a percorsi nazionali di specializzazione.

Come è indicizzato